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（二）財政支持領域重點突出

 2022年財政部發(fā)布《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》），進一步提出重點支持構建清潔低碳安全高效的能源體系、重點行業(yè)領域綠色低碳轉型、綠色低碳科技創(chuàng)新和基礎能力建設、綠色低碳生活和資源節(jié)約利用、碳匯能力鞏固提升、完善綠色低碳市場體系等六大方面。圍繞《意見》，在實踐中我國財政支出主要支持領域包括新能源汽車推廣、建筑節(jié)能改造、資源綜合利用、淘汰高耗能產業(yè)和設備以及產業(yè)結構優(yōu)化升級等領域。

（三）綠色財政支持方式更加多樣

近年來，財政部門綜合運用財政補貼、專項資金、轉移支付、綠色采購等方式協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境質量提升。

一是財政補貼。綜合運用撥款、貸款和稅收貼息對企業(yè)和居民提供補貼。如對電網企業(yè)按照可再生能源上網電量提供電力補貼，對購買特定排量的乘用車給予低排放汽車購置優(yōu)惠稅補貼，對太陽能發(fā)電產生的電能給予太陽能發(fā)電的特惠增值稅補貼等。

二是專項資金。黨的十八大以來，中央安排一系列專項資金用于支持生態(tài)環(huán)境保護。如2011年，財政部、國家發(fā)展改革委印發(fā)通知，決定“十二五”期間，在全國部分城市開展節(jié)能減排財政政策綜合示范，通過整合財政政策，加大資金投入力度。中央財政分三批選擇30個城市開展節(jié)能減排綜合示范城市建設，對示范城市給予6億元、5億元和4億元不等的獎勵。此外還包括北方地區(qū)清潔取暖試點、山水林田湖草生態(tài)保護修復工程試點、黑臭水體治理示范城市等形式財政專項資金。

三是轉移支付。2018至2023年，財政部共安排189.93億元節(jié)能減排補助資金用于新能源汽車推廣應用和充電基礎設施建設獎勵。2022年，財政部分兩批下達232.90億元財政資金作為對資源枯竭城市轉移支付，用于支持資源枯竭城市、獨立工礦區(qū)和采煤沉陷區(qū)解決社會矛盾，加快轉型發(fā)展。此外還有大氣污染防治資金、可再生能源發(fā)展專項資金等。

四是綠色采購。我國很早就建立了政府綠色采購制度框架，既有國家層面的法律法規(guī)《政府采購法》《清潔生產促進法》《政府采購法實施條例》，也有部門規(guī)章《關于政府采購支持綠色建材促進建筑品質提升試點工作的通知》《商品包裝政府采購需求標準（試行）》《快遞包裝政府采購需求標準（試行）》等。根據財政部門統(tǒng)計，2021年在支持綠色發(fā)展方面，全國強制采購、優(yōu)先采購節(jié)能節(jié)水產品612.1億元，占同類產品采購規(guī)模的86.9%。優(yōu)先采購環(huán)保產品899.8億元，占同類產品采購規(guī)模的85.2%。

二、“雙碳”目標下綠色財政支出政策面臨的挑戰(zhàn)

“雙碳”目標發(fā)布以來，我國綠色財政支出規(guī)模持續(xù)穩(wěn)定，支持范圍和領域明顯擴大、支出方式更加多樣，然而要順利實現(xiàn)“雙碳”目標，綠色財政政策仍然面臨一些現(xiàn)實挑戰(zhàn)，制約著財政支出效用充分釋放。 

（一）綠色財政支出體量有限，無法滿足“雙碳”目標要求

 實現(xiàn)“雙碳”目標，需要政府持續(xù)投入。但巨大的資金需求和日益掣肘的財政收入互相矛盾，制約了“雙碳”目標的順利實現(xiàn)。一方面，根據清華大學、國家能源所等的研究表明，2020年至2050年我國推進“雙碳”目標實現(xiàn)，能源供應、工業(yè)、建筑以及交通總投資需求將達到170萬億元，能源基礎設施投資規(guī)模會達到100萬億元以上。但財政資金只能滿足10%-15%投資需求，融資缺口達到60萬億元以上。另一方面，隨著整體經濟增速持續(xù)放緩，財政收入增長不及預期，加之地方政府債務、房地產市場等不利因素干擾，財政收入壓力不斷增加。在財政困難的情況下，政府更傾向于用有限的財力保基本民生、保工資、保運轉，用于保障“雙碳”目標實現(xiàn)的財力水平大打折扣。

（二）環(huán)境保護相關事權與支出責任劃分不清

 實現(xiàn)“雙碳”目標是一項系統(tǒng)工程，涉及產業(yè)、能源、交通、住建、科技等諸多領域，這些領域政府和市場、不同層級政府間、政府部門間的事權和責任劃分有待進一步厘清。典型如大氣污染治理，雖然2020年國務院印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2020〕13號）提出將影響較大的重點區(qū)域大氣污染防治確認為中央與地方共同財政事權，其他地方性大氣污染防治確認為地方財政事權，但對于跨行政區(qū)域大氣污染的事權和支出責任尚無明確劃分。據筆者了解，在實踐中受相鄰區(qū)域大氣污染影響的地區(qū)仍然“無計可施”，很難對污染地區(qū)政府施加影響。

（三）綠色財政支出績效評價體系不夠健全

 2018年9月《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》發(fā)布，但關于“雙碳”的預算績效管理制度和政策體系尚未建立。一方面碳排放統(tǒng)計核算體系尚未建立完善，既缺乏歷史數據參考，也很難確定排放標準，給預算績效管理帶來很多不確定性。另一方面當前也僅有少數地方政府將能耗強度、碳排放強度指標納入財政預算績效考核指標，預算績效對于財政支持“雙碳”目標實現(xiàn)的指導、監(jiān)督作用尚未完全發(fā)揮。

三、優(yōu)化綠色財政支出政策的建議

（一）完善綠色財政政策，提高財政支持雙碳發(fā)展的資金實力

一是整合地方政府財政預算資金，盤活地方公共資源和公共資產，夯實財政支持“雙碳”目標的資金基礎。二是增加對特定地區(qū)財力支持力度，通過中央對地方一般轉移支付、專項轉移支付以及橫向補償等多種方式，加大對特定地區(qū)實現(xiàn)“雙碳”目標財政支持力度。

（二）明晰不同主體環(huán)境保護事權和支出責任劃分

進一步細化和完善在“雙碳”目標實現(xiàn)中政府與市場之間、上下級政府、財政部門與其他政府部門之間財政事權和支出責任劃分，明確規(guī)劃制度建設、管理事務與能力建設、財力保障、監(jiān)督管理等事務的責任主體。 同時，適當加強中央在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護方面的事權和支出責任，發(fā)揮中央政府統(tǒng)籌協(xié)調作用。

（三）完善碳排放統(tǒng)計核算體系，建立與碳達峰碳中和相適應的預算績效管理體系

 一是加快建立完善碳排放統(tǒng)計核算體系，建立全國及地方碳排放統(tǒng)計核算制度，建立科學核算方法，系統(tǒng)掌握碳排放總體情況，為統(tǒng)籌有序做好“雙碳”工作提供堅實的數據支撐與基礎保障。二是推廣綠色預算績效評價體系。如財政部指導浙江省財政部門研究實施碳達峰、碳中和財政獎懲政策，將能耗強度、碳排放強度指標完成度和財政資金獎懲掛鉤。未來，可在全國建立支持碳達峰碳中和工作的相關資金預算安排與績效結果掛鉤的激勵約束機制，強化對“雙碳”目標任務完成情況的監(jiān)督評價。

注：原文載自《新理財》2023年第12期，本次發(fā)表有改動。