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我國第一個遙感衛星PPP項目案例研究

劉富榮  徐成彬  樂逢敏

編者按

2022年4月22日，國家發展改革委在北京召開國家民用空間基礎設施1米分辨率遙感業務衛星PPP項目總結暨應用現場會。二十一世紀空間技術應用股份有限公司（簡稱二十一世紀公司）作為社會資本方匯報了PPP項目實施情況，中國國際工程咨詢有限公司（簡稱中咨公司）作為PPP項目監督評價機構匯報了績效評價情況。財政部、自然資源部、生態環境部、農業農村部、應急部、統計局、科工局、林草局和北京市發展改革委相關同志，住房和城鄉建設部遙感應用中心、中國交通通信信息中心、水利部信息中心等用戶代表，以及國家地理空間信息中心、中國宏觀經濟研究院投資研究所、清華大學PPP研究中心、部分商業航天公司專家參加了研討。國家發展改革委高技術司、投資司負責同志作了總結發言。

會議認為，該項目是我國首個民用商業遙感業務衛星PPP項目，通過政府支持，有效調動了民營資本參與航天發展熱情，既發揮了市場配置資源的作用，又推動了航天領域體制機制創新，是促進我國民用空間基礎設施市場化、商業化發展的一次成功實踐。作為民用空間基礎設施第一個采用PPP模式的典型案例，該試點項目具有哪些示范價值，為什么說它實現了三個初心，其推廣應用有何借鑒意義？

中咨公司劉富榮、徐成彬和樂逢敏合作撰寫了“我國第一個遙感衛星PPP項目案例研究＂一文，以饗讀者。

一、PPP項目概況

民用空間基礎設施是指利用空間資源，為廣大用戶提供遙感、通信廣播、導航定位以及其他產品和服務的天地一體化工程設施，主要由衛星遙感、衛星通信廣播、衛星導航定位三大系統構成。民用空間基礎設施不僅是信息化、智能化和現代化社會的戰略性基礎設施，也是推動經濟社會高質量發展、實現創新驅動和保障國家安全的重要支撐，對我國現代化建設具有重大戰略意義。

為了全面推進國家民用空間基礎設施健康快速發展，促進空間資源規模化、業務化、產業化應用，2015年10月國家發展改革委、財政部、國防科工局會同有關部門研究編制并印發了《國家民用空間基礎設施中長期發展規劃（2015－2025年）》，鼓勵探索國家民用空間基礎設施市場化、商業化發展新機制，支持和引導社會資本參與國家民用空間基礎設施建設和應用開發，積極開展區域、產業化、國際化及科技發展等多層面的遙感、通信、導航綜合應用示范。

國家民用空間基礎設施1米分辨率遙感業務衛星項目的主要建設內容是“北京二號”遙感衛星星座系統，具體包括3顆0.8米全色、3.2米多光譜分辨率的光學遙感衛星以及自主研建的地面系統。該星座系統具有高空間分辨率、高時間分辨率和高輻射分辨率特點，技術能力達到國際先進水平，能夠實現全球任意地點一到兩天觀測任務重訪，可面向全球提供高空間和高時間分辨率的衛星遙感大數據產品和空間信息綜合應用服務。

國家民用空間基礎設施1米分辨率遙感業務衛星項目采用政府和社會資本合作（PPP）模式運作，2017年由國家發展改革委、財政部聯合批復。社會資本方二十一世紀公司依托北京二號遙感衛星星座，構建了可持續運行、安全穩定、產品可靠的民用空間基礎設施1米分辨率數據產品服務系統，為自然資源部、生態環境部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部、應急管理部、統計局、林草局、地震局等部門持續6年提供公益性遙感衛星數據產品服務，遙感面積合計7090萬平方公里，同時面向市場提供商業服務；政府提供固定資產建設投資補助6.68億元，由中央預算內投資和財政專項資金按照1:1比例安排，并建立過程監管和績效評價機制，對社會資本方提供的數據產品的數量、質量等開展第三方評價。

該PPP項目合同主要是二十一世紀公司與用戶部門簽訂的數據服務合同，約定了提供的數據產品的數量和質量，以及出現衛星失效、數據產品不符合質量要求等情況下社會資本方承擔的補償、賠償等義務。中咨公司受國家發展改革委、財政部委托，開展國家民用空間基礎設施遙感業務PPP試點的相關工作，包括開展競爭性磋商、遴選社會資本方、組織用戶與社會資本方簽訂數據使用合同，以及在項目實施期內按年度開展實施監督和績效評價等。

二、PPP模式的五大創新示范價值

國家民用空間基礎設施1米分辨率遙感業務衛星PPP項目，由國家發展改革委和財政部共同發起并作為政府方，二十一世紀公司作為社會資本方負責投資建設和運營，中咨公司承擔了準實施機構角色。該PPP典型案例在行業領域、政府方主體、投資回報機制、合作伙伴關系和監管評價模式五個方面進行了創新，具有顯著的示范價值。

1.行業領域創新：采用市場機制建設的遙感衛星PPP項目

PPP模式自上世紀八、九十年代引入我國。1984年深圳沙角B電廠被認為是第一個PPP項目，1995年以來賓B電廠為代表的BOT（建設-運營-移交）方式試點帶動了特許經營模式的發展，2014年緣于化解地方政府性債務而開始興起了大規模PPP模式推廣應用，并自2018年逐步收緊規范。

截至2021底，國家發展改革委PPP監測服務平臺錄入各地PPP項目7810個，總投資約11.0萬億元；財政部PPP綜合信息平臺管理庫入庫項目10243個，總投資16.2萬億元。目前已經實施和正在實施的PPP項目主要針對地面基礎設施，包括市政、交通運輸、環保、能源、社會事業等；少數是地下基礎設施，如地鐵、綜合管廊等。

民用空間基礎設施雖然在政策層面已經開放并且屬于鼓勵發展的領域，但在實踐中采用PPP模式操作的項目極少。本項目是民用空間基礎設施領域采用市場化機制開發利用的重要探索，第一次將PPP模式引入到“天上”，在民用空間基礎設施領域具有重要示范意義。

2.政府方主體創新：中央政府部門資助發起的PPP項目

回顧我國PPP模式的發展，總體上呈現從上而下由中央政府推動發展的特征。2014年以前，主要由國家發展改革委會同其他部委（如原建設部、交通部）共同推行以特許經營為代表的PPP模式；2014年以來，國家發展改革委、財政部以及其他部委出臺了很多PPP政策，推動了PPP模式的快速發展。

作為PPP模式的第一個“P”，本意指公共部門（Public Sector）,我國主要指政府部門，具體主要指地市級、縣（區）級政府及其相關部門，省級政府及其相關部門很少作為PPP項目政府方，中央政府部門直接參與具體PPP項目鳳毛麟角。例如，2017-2018年，國家發展改革委會同財政部，推動世界銀行貸款支持了2個市政領域的PPP典型項目，包括四川省德陽市旌陽區水環境治理項目和滁寧城際鐵路（滁州段）項目，取得了較好的實施效果。

本項目是國家發展改革委和財政部共同作為政府方，再次支持PPP項目創新發展的“代表作”之一，促進了PPP模式“仰望星空”、服務于遼闊大地，也體現了中央政府規范有序推進政府和社會資本合作(PPP)的信心。

3.投資回報機制創新：政府采用建設投資補助方式支持PPP項目

PPP模式按照付費機制分為使用者付費、政府付費和混合付費。混合付費原意是生存性缺口融資（Viability Gap Funding，簡稱VGF），在中國被稱為可行性缺口補助，具體包括政府資本金注入、建設投資補助、運營期補貼、優惠貸款、經營性資源補償等形式。

自2014年以來，混合付費在我國基本上被異化為政府資本金注入和運營補貼兩種常見方式，特別是運營期補貼大行其道,其項目數量和投資額占PPP總數和總投資的比例均保持在70%以上。由于PPP項目補貼周期一般跨越五年期的經濟社會發展規劃，補貼列入政府中長期預算的保障難度較大。同時，各年財政補貼額與項目當年提供的服務量往往成正比，因此在PPP項目達產以后或運營的中后期，項目不僅擁有較多的營業收入，補貼收入也比運營初期更多，財政補貼具有“錦上添花”的性質，但在項目初期急需補助資金支持的階段反而得不到足夠的支持，使得財政資金無法起到提升項目生存能力的應有作用。

該PPP項目由國家發展改革委和財政部代表中央政府通過投資補助形式支持6.68億元，部分解決了項目建設期間社會資本融資相對困難，對項目健康持續發展發揮了“雪中送炭”作用，并且由于建設投資補助支出時間較短，相對更容易地列入政府預算支出安排。

4.合作伙伴關系創新：政府和社會資本方均實現了合作共贏

對于涉及政府付費或支出的PPP項目，其經濟性常常需要與傳統意義上的政府投資建設和管理模式相比較，即開展“物有所值”（Value for Money）評價。

國家發展改革委和財政部代表中央政府，對該PPP項目共支持了6.68億元，占項目總投資（15.8億元）的42.27%，同時約定社會資本在6年內為自然資源部、生態環保部、農業農村部、應急管理部、水利部、交通運輸部等10余家中央單位累計提供了8345.5萬平方公里的數據信息服務。6年來，社會資本方實際履約規模超出協議約定數量近20%，其數據應用不僅發揮了巨大的經濟社會促進作用，而且其數據市場財務價格達到16.5億元，相當于中央政府投資直接放大2.5倍，因此中央政府獲得的公共數據服務的數量、質量和經濟性都實現了真正意義上的“物有所值”。

從社會資本的服務對象看，一方面優先保障中央政府的公共數據需求，另一方面通過市場化機制，為北京市相關政府部門以及社會企事業單位提供定制化的商業數據服務，獲得合理的投資回報，從而保證了該PPP項目實現了政府和社會資本方“雙贏”，從而具有可持續性。

5.監管評價模式創新：第三方專業機構保障了實施機構的專業能力

PPP模式的精髓是讓專業的人干專業的事。一般的PPP項目要求遴選的社會資本方必須是專業的，有能力承擔項目的投資、建設和運營，但對政府方的公共管理或監管的專業性關注不夠。在很多PPP項目實際執行階段，政府方（含實施機構）常常表現出專業能力不足問題，簡單地以行政“命令”代替平等“合作”，居高臨下地采用簡單粗暴式管理方式，偏離甚至拋棄了PPP模式的第三個“P”：伙伴關系（Partnership）。

該PPP項目的政府方聘請了中咨公司承擔了實施機構的大多數職責，如社會資本遴選、數據服務協議簽訂、績效考核（效能評價）和履約監管等；中咨公司在國家發展改革委和其他部委及相關單位的支持下，與社會資本方深入合作，高效地完成了各項專業支撐任務。第三方專業機構負責PPP項目績效評價和實施監管等實施機構角色，改變了傳統的政府行政命令的慣性思維、績效評價以懲為主的考核機制，并以合作共贏、改進服務的姿態推進PPP模式高質量發展。

以PPP項目績效考核為例，雖然我國PPP政策一直倡導績效管理，也出臺了績效管理相關辦法或評價框架，但由于各行業差異性很大，很難采用一套共性指標體系放之四海而皆準。特別是諸如民用空間基礎設施PPP項目，國內尚為空白，其績效評價根本無法套用某“萬能公式”或“模板”。中咨公司研究設計了針對遙感衛星PPP項目的績效考核（效能評價）指標體系，采取定性與定量相結合的評價方法，通過調查問卷、專家打分和訪談等方式，持續5年撰寫了項目數據應用及公共服務效果評價年度報告，并通過對比分析歷年數據，及時反饋數據服務改進建議，得到了政府方、社會資本方和用戶的一致認可。

三、PPP項目實現了三個“初心”

國家發展改革委、財政部共同提出將公益與商業兼顧的1米分辨率遙感業務衛星作為試點，在民用空間基礎設施推進PPP模式，除了引入社會資本參與國家民用空間基礎設施建設的目標，醞釀該PPP項目還有三個“初心”，目前看來基本都實現了。

1.實現了國家整體利益最大化的“初心”

從政府的角度來看，通過PPP模式實現了各大部委用戶共性需求的統籌以及集約供給，避免了數據的重復采購，提高了政府投資的效益和效率。以第三次全國國土調查為例，該項目完成了430萬平方公里的數據任務，節省了數據采購經費至少1.2億元，國產數據自給率由第二次全國國土調查的40%左右提高到90%左右；從行業部門業務化應用的情況來看，該PPP項目提供的遙感衛星數據產品為全國土地利用變更調查監測與核查、第一次全國自然災害風險普查、防災減災救災應急監測、生態環境監管和執法督察、農田利用調查、國家重點林區監測、交通精準扶貧、河湖管理保護和“清四亂”專項等提供了重要的數據支撐和決策依據，拓展了業務化應用的廣度和深度，有效支撐了國家治理效能的提升；從推動產業化發展的效果來看，社會資本方通過PPP項目有效緩解了衛星初始投資的巨大壓力，同時為了獲得合理的回報，在優先滿足中央政府的公共數據需求的基礎上，積極通過市場化機制銷售數據、開發增值產品、拓展用戶，對于衛星遙感應用產業化的發展具有重要的促進作用。

2.實現了資源配置和使用最優化的“初心”

通過政府和社會資本合作的方式，社會資本方在滿足政府用戶公益性需求的前提下，優化了衛星和載荷配置，相比于國家投資12.95億元研制1顆1米分辨率高分二號衛星，北京二號衛星星座由三顆1米分辨率的遙感衛星組成，總投資11.5億元，降低了成本、增加了供給；地面站網布局方面統籌利用了國家海洋中心的牡丹江地面站，既提升了數據接收的效率又實現了東部地面站的異地備份；分發服務系統的建設充分考慮了基礎條件、成本費用等要素，采用了北京主中心與鄭州異地中心協同等方式，實現了資源的高效配置；在優先保障政府用戶的數據拍攝任務的基礎上，最大程度的調動衛星、地面、數據的資源滿足市場個性化的需求，數據獲取無云率達到70%以上，相比公益性衛星30%～40%的數據獲取無云率，大幅提升了衛星的運行效率，充分發揮了民用空間基礎設施的建設效能。通過政府規劃、市場配置資源的雙重引導，推動了民用空間基礎設施的高質量發展。

3.實現了全過程監督評價專業化的“初心”

為了落實《國家民用空間基礎設施中長期發展規劃（2015－2025年）》提出的“研究建立國家民用空間基礎設施監督評估和效能評價機制”以及PPP政策文件“績效評價”的要求，該PPP項目建立了全過程的實施監督和績效評價機制。中咨公司根據多年積累的航天領域咨詢評估經驗，對標美國航空航天局（NASA）地球觀測數據與信息系統（Earth Observing System Data and Information System）的評價體系，研究制定了一套專業的評價指標和評價方法，從社會資本方提供的公共產品和服務的數量、質量、時效性、滿意度、保障條件等方面按年度開展評價。通過質量抽檢發現了數據輻射精度問題，督促社會資本方開展質量保障相關工作；不斷反饋用戶對服務模式、服務人員、分發方式、技術咨詢等滿意度情況和意見建議，用戶服務滿意度逐年提升的趨勢明顯；在統計分析的基礎上，中咨公司還總結了用戶數據需求變化的情況，以及提升時效性關鍵環節的措施建議等。監督評價對提高公共服務的質量和水平效果顯著，也支撐了政府決策科學化、政策精準性、管理透明度的提升，為后續民用空間基礎設施星地一體化效能的評價奠定了堅實的基礎。

四、關于推廣應用的四點建議

1.擴大民用空間基礎設施領域PPP應用

發展民用空間基礎設施具有重要戰略意義，美歐等航天強國不斷提升空間基礎設施的應用服務能力，重復使用技術、低軌巨型星座等新技術驅動航天創新發展，以低成本大批量為特征的商業航天力量正在加速崛起，空間領域、衛星應用產業面臨著更為嚴俊的戰略競爭壓力和挑戰。國家民用空間基礎設施1米分辨率遙感業務衛星PPP項目的成功實踐表明，PPP模式可以激勵更多社會資本參與民用空間基礎設施投資建設和運營服務，有利于釋放行業應用需求，創新服務模式和內容，在安全保密、業務運行、能力建設、產品質量等方面提供更重要、更優質的公共服務，服務于建設航天強國的部署，加快打造全球覆蓋、高效運行的民用空間基礎設施體系。

2.強化PPP項目合同全過程管理

PPP項目的核心理念是建立“利益共享、風險分擔”的長期合作機制，通過PPP合同確立以市場機制為基礎的互惠合作關系，通過合同條款約定并保障各方權利義務。民用空間基礎設施領域應用PPP模式，政府和社會資本方更應重視PPP合同（含特許經營協議）管理，通過PPP合同的內容、簽訂和履約工作，明確界定合作范圍、服務數量和質量標準，約定項目在投融資、建設、運營和服務、移交等階段的雙方權利和義務，建立獎懲機制和變更調整機制等。

3.引入專業機構為政府提供技術支撐

PPP模式是基礎設施提供公共服務的一種創新方式，也是一項專業性很強的復雜項目運作模式。政府往往授權行業主管部門或所屬事業單位作為項目實施機構，負責項目前期準備、社會資本遴選、PPP合同簽訂、實施監管評價和項目移交等工作。由于人員編制、項目經驗和專業能力等方面所限，實施機構對其職責范圍之內的工作往往力不從心。國家民用空間基礎設施1米分辨率遙感業務衛星PPP項目實踐再次驗證了“讓專業人干專業事”具有重要的實踐意義，政府方可通過遴選專業機構提供全程專業支撐，做一個與專業社會資本方能力相匹配的合作方，使得PPP模式的政府方和社會資本方都能做到各司其職、各安其位、各盡其責、各得其所。

4. 積極探索PPP+REITs等投融資新模式

不動產信托基金（REITs）是國際通行的配置資產，具有流動性較高、收益相對穩定、安全性較強等特點。我國自2020年4月出臺基礎設施領域REITs試點政策并列入國民經濟和社會發展“十四五”規劃，2021年6月首批基礎設施REITs試點項目正式上市以來，市場表現穩健而廣受社會各界關注。國家民用空間基礎設施遙感衛星項目初始投資規模較大，服務壽命一般8至10年，資產權屬相對清晰，運營收益穩定。在衛星發射升空提供穩定公共服務以后，通過基礎設施REITs盤活存量資產，有利于實現PPP項目社會資本方實現債務出表、風險隔離和提前退出，回收資金以資本金形式投入新的民用空間基礎設施，并通過擴募機制不斷做大REITs規模，在資本市場形成融資平臺，在保障投資人獲得穩定回報的同時，促進民用空間基礎設施投資良性循環。