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我國工程咨詢方法體系構建的關鍵路徑和核心任務

李開孟

發展是人類社會面臨的永恒主題，創新是人類社會進步的不竭動力。我國正處于實現第一個百年奮斗目標和全面開啟現代化強國建設新征程的歷史交匯期，使得我國工程咨詢理論方法體系的創新發展進入新時代。立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，推動構建新發展格局，實現我國工程咨詢業的高質量發展，呼喚著咨詢理念及理論方法體系創新研究不斷取得新成果，并具體指導各類咨詢實踐活動。

一、我國工程咨詢理論方法體系演進的主要階段

（一）新中國成立前的朦朧探索階段

1919年的“五四運動”，拉開了中國“民主”與“科學”的偉大序幕，同時也播下推動科學決策的種子。以詹天佑在廣州發起設立的中華工程師學會為代表的百余家各類科技社團的成立，大批歸國留學生朝氣蓬勃、奮發有為、熱心發展祖國的科學事業，大力宣傳科學的偉大力量，喊出科學救國、實業救國的時代強音，在傳播當時西方最新科學知識的同時，也開始學習西方先進的科學決策分析研究方法知識，并用于指導工程實踐，如運用鋼筋混凝土建造高層建筑的技術，建成了具有國際水平的錢塘江大橋工程。這一時期主要關注學習國際先進科學技術，對工程咨詢理論方法等屬于軟科學領域的研究還比較匱乏。

（二）新中國成立后的學習借鑒前蘇聯東歐經驗階段

早在20世紀50年代，我國主要學習引進前蘇聯東歐社會主義國家的基本建設管理經驗，在工程建設過程中開展工程技術經濟分析論證，建設項目一般通過計劃任務書和初步設計兩個階段予以實施。特別是156項重點工程的建設實施，較好地執行了技術經濟論證制度，但在后來的“大躍進”運動和“文革”時期，該類制度遭受到極大破壞。

這個時期工程咨詢主要強調“多快好省”地建設社會主義，可行性研究尚未作為一個獨立的決策咨詢論證階段，僅將其視為工程設計工作的一個組成部分，在研究內容和深度要求等方面存在著較大的局限性。總體而言，這個階段在工程咨詢理論方法研究創新方面處于初始探索的形態。

（三）改革開放后學習借鑒西方市場經濟體系經驗階段

改革開放以后，為提高投資決策的科學化、民主化水平，我國開始大規模引進國外先進的管理經驗，特別是1982年中國國際工程咨詢公司的成立、1985年“先評估、后決策”制度的建立、1992年中國工程咨詢協會的組建、2004年國務院關于投資體制改革決定的頒布實施等標志性事件，促進了我國現代工程咨詢業的形成和發展。工程咨詢從項目前期咨詢評估，擴展到工程造價、工程監理、項目管理、后評價等多個領域，工程咨詢評估內容從技術經濟分析，擴展到更加關注外部性、公共性、資源環境及社會影響等多個方面的內容。

這個階段工程咨詢理論方法體系的建立，主要是學習借鑒西方市場經濟國家及聯合國、世界銀行、亞洲開發銀行、經濟合作與發展組織等國際組織經驗并進行吸收創新。1979年，聯合國工業發展組織（UNIDO）可行性研究處處長勃倫斯應邀來華舉辦首期可行性研究培訓班，開啟了我國學習和研究工程項目可行性研究理論方法的熱潮。此后，我國工程咨詢行業結合改革創新的實踐需要，不斷推出具有重大影響力的咨詢理論方法創新成果：1985年原國家科學技術委員會和國務院技術經濟研究中心（現國務院發展研究中心）組織編寫完成《工業建設項目可行性研究經濟評價方法─企業經濟評價》；1987年原國家計委和建設部聯合發布《建設項目經濟評價方法與參數》，并于1993年和2006年分別發布第二版和第三版；2002年中國國際工程咨詢公司（簡稱中咨公司）組織編寫完成《投資項目可行性研究指南》（試用版），并由原國家發展計劃委員會發布實施，成為我國第一本在國家層面用于指導全國投資項目可行性研究工作的規范性文本；2007-2009年，根據中央領導同志的批示精神，中咨公司歷時兩年多構建完成符合科學發展觀要求的工程咨詢理論方法體系創新工程研究成果。通過學習借鑒西方市場經濟國家和有關國際組織的經驗，并進行吸收創新，逐步形成適應我國工程咨詢實踐需要的理論方法體系。

（四）黨的“十八大”以來進入高質量發展創新階段

2012年黨的十八大的勝利召開，開啟了我國高質量發展的新征程，工程咨詢理論方法必須緊緊圍繞高質量發展的新要求，按照新發展理念進行理論方法體系創新。新時代對我國工程咨詢理念創新的現實需要，將更加促進我國工程咨詢理論方法體系與國際接軌。2015年9月，聯合國193個會員國共同達成一項促進可持續發展的綱領性文件——《聯合國2030年可持續發展議程》，提出了17項可持續發展目標和169項具體目標，對消除極端貧窮、解決不平等、不公正以及遏制氣候變化等目標提出了明確要求，這些理念與我國新發展理念高度契合。我國的新發展理念本質上是“以人民為中心”的發展理念，高質量發展首先是要揭示規律，遵循規律，強調通過供給側結構性改革，尋找符合客觀規律要求的系統性解決方案，著力消除貧困、改善民生，逐步實現共同富裕，堅持人與自然和諧共生，在實現我國高質量發展戰略目標的同時，為實現聯合國2030年可持續發展目標做出中國貢獻。這就要求在工程咨詢中不僅需要深化傳統的市場研究、工程技術方案研究、財務和經濟評價等，還需要根據高質量發展的要求，系統開展資源節約、生態環境保護、碳達峰碳中和，以及促進社會可持續發展等領域的工程咨詢理論方法研究，為高質量投資決策和工程實施提供理論方法層面的專業支撐。

二、我國工程咨詢理論方法體系創新的關鍵路徑

創新是引領發展的第一動力。創新驅動是經濟增長動力由資源、投資等要素向知識、創新、人力資本等高級要素轉換的過程。新時代高質量發展對工程咨詢理論方法創新提出更高要求，需要在把握客觀規律、服務高質量發展、踐行新發展理念、強調可行性研究的核心地位、推動全過程工程咨詢、加強“一帶一路”國際合作、促進行業標準規范體系建設、加強人才隊伍建設等方面進行深入研究。

（一）把握投資建設客觀規律

發展是人類社會面臨的永恒主題。在人類社會發展的進程中，已先后歷經了原始文明、農業文明、工業文明等三大文明，并對人類的投資建設活動產生深遠影響。當前，人類社會在可持續發展理念的指導下，正在經歷從工業文明向生態文明的轉變。在生態文明發展理念的指導下，傳統的實踐方式正在發生根本性變革，具體表現為四個方面的轉變：一是從征服自然向人與自然和諧發展的觀念轉變；二是從追求物質增長向可持續發展轉變；三是從環境保護向技術與行為雙重路徑轉變；四是從生態保護向主動行為轉變。工程建設活動必須適應這些轉變的要求，研究人類社會活動的客觀規律，尤其是要深刻認識和把握工程建設活動的客觀規律，堅持按規律辦事，按照投資建設的客觀規律研究制定指導工程咨詢實踐的理論方法體系。很多工程項目投資決策及戰略規劃出現失誤，根本原因是沒有客觀地認識和掌握規律，違背了自然規律、人類文明演替規律及投資建設的客觀規律，甚至經常犯下基本常識性錯誤，對人類社會的可持續發展造成損害。工程咨詢要遵循其特定的內在工程邏輯，研究工程科學和技術的特定要求，進行理論方法體系的創新。

（二）服務于高質量發展目標

黨的十九大明確提出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展的新階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。高質量發展是能夠很好滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的發展，推動高質量發展是今后確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求。與高速增長階段更多表現為“數量追趕”“規模擴張”和“要素驅動”不同，高質量發展的主要任務是“質量追趕”，主要途徑是“結構優化”，主要動力是“創新驅動”。工程咨詢理論方法體系的創新，必須服務于高質量發展目標的總體要求，促進高質量投資，實現質量、效率和動力的三大變革。

我國高質量發展的總體要求，對高質量的工程咨詢服務產生了巨大需求；同時，我國工程咨詢機構普遍存在高端咨詢服務專業能力不足，尤其是高端專業智庫軟實力嚴重不足的問題。所以，我國工程咨詢業發展所面臨的主要矛盾，是巨大的高端咨詢服務需求與專業能力嚴重不足之間的矛盾。解決這一矛盾需要綜合施策，但離不開咨詢理論方法體系的創新及應用。

（三）體現新發展理念的總體原則

新發展理念要求創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的。工程咨詢理論方法體系的創新，必須遵循創新、協調、綠色、開放、共享等新發展理念的總體原則，把創新發展放在投資建設的核心位置，研究促進工程投資創新發展的理論、制度、模式及咨詢服務的創新體系；根據國民經濟和社會發展總體規劃、區域規劃、國土空間規劃及各類專項規劃要求，充分考慮經濟效率、生態安全、就業創造、產業循環、區域聯動等因素，促進協調發展；推進綠色可持續的工程建設和運營模式，促進綠色發展；以高質量對外開放及推動新型全球化為著力點，服務于開放發展；始終把人民群眾放在核心地位，著力在工程建設領域解決各利益相關者尤其是弱勢群體最關心最直接最現實的利益問題，讓人民群眾共享高質量發展的成果，確保共享發展。適應產業布局和結構優化要求，堅持正確的發展模式，通過工程咨詢理論方法體系的創新，確保新發展理念在工程建設實踐中得以貫徹落實。

（四）突出可行性研究的核心地位

可行性研究是開展各類工程咨詢服務的基礎，高質量的可行性研究是提供高質量的工程咨詢服務的基本前提。源自于西方市場經濟國家的可行性研究理論方法，引入中國已有40多年的歷史。可行性研究原本是對投資項目富有邏輯性的系統論證專業方法，但其角色和地位不斷地被曲解為僅僅關注“工程可行性”（簡稱“工可”）或者異化為政府“可批性”的研究工具。由于政府部門職能分割，不同部門從各自職能出發，分別開展環境影響評價、節能評價、地震評價、地質災害評價、水土保持、通航影響、項目用地、項目用海、安全生產、壓覆礦藏、壓覆文物、消防安全、職業健康等多項專題評價。這些內容實質上都是可行性研究的有機組成部分。由于各部門之間缺乏統籌協調和系統優化，使得原本系統化、統一化的可行性研究被嚴重碎片化。可行性研究的質量不僅直接關系到項目投資決策的質量，而且還會對項目周期其他階段的工作質量產生直接影響。因此，必須強調突出可行性研究在項目投資決策及引導項目周期全過程各項工作的核心地位，切實提高可行性研究工作質量，加強可行性研究理論方法體系研究。

（五）服務于全過程工程咨詢健康發展

工程咨詢是以技術為基礎，綜合運用多學科知識、工程實踐經驗、現代科學和管理方法，為經濟社會發展、投資建設項目決策與實施全過程提供咨詢和管理的智力服務。全過程工程咨詢是我國工程咨詢業未來發展的必然方向。我國早在上個世紀九十年代就提出要大力開展全過程工程咨詢服務。但是，全過程工程咨詢的有效推進，涉及到非常復雜的體制機制問題，并與我國工程咨詢業的發展階段、專業知識體系的完善程度以及從業人員隊伍素質等因素密切相關。中國經濟已經進入高質量發展的新時代，工程咨詢業也應該從粗放型、可批性、低價值、模仿性服務模式轉變為適應供給側結構性改革的實際需要，從促進高質量投資和有效投資的現實需要，從適應投融資體制深化改革及政府職能轉變的迫切要求，從提高資源配置效率、保障工程風險可控、服務國家重大戰略、促進經濟良性循環等目標導向出發，深化改革、提高效率，加快推動轉型升級。高質量的全過程工程咨詢的理念引入及扎實推進，將能夠積極推動我國整個工程咨詢業的變革性轉型，提升服務價值，提高工程咨詢行業在經濟社會發展全局中的地位，促進我國工程咨詢業進入高質量發展的新時代。

2019年3月，國家發展改革委、住房城鄉建設部共同發布《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》，就推進全過程工程咨詢服務提出了制度性安排，但在理論方法層面仍然存在諸多短板。特別是在規劃咨詢、政策咨詢、投融資策劃、工程監理、招標投標、項目管理、后評價及各環節集成咨詢等領域，由于理論方法創新研究工作相對滯后，難以適應新時代對綜合性、跨階段、一體化工程咨詢服務的迫切需求。全過程工程咨詢要求在項目的前期準備、方案設計、工程實施、總結評價等項目周期全過程的各個環節創新理論方法和咨詢工具，建立包括投資決策綜合性咨詢、工程建設全過程咨詢及特定專業領域的全過程咨詢的評價、監測及跟蹤機制，并配備必要的專業機構和人員，確保全過程工程咨詢機制的有效運行。

開展全過程工程咨詢服務，對于綜合性工程咨詢機構的轉型發展尤其重要。在簡政放權及深化行政審批制度改革的宏觀背景下，傳統的為政府審批服務所衍生的各類傳統咨詢服務需求將急劇下降。同時，為企業和投資者所提供的更為精細和專業化的咨詢服務需求亟待提升。能否加強專業性咨詢服務的能力建設，發揮平臺型咨詢機構在專業咨詢智力資源等方面的整合能力，成為關乎綜合性工程咨詢機構未來生存發展的重大問題。平臺型、網絡化工程咨詢服務的提供，也需要工程咨詢理論方法的專業支持。

（六）融入“一帶一路”建設的國際合作體系

“一帶一路”倡議是“共商、共建、共享”的倡議，是和平發展的倡議，是經濟合作的倡議，是推動構建人類命運共同體的倡議。“一帶一路”建設需要長期、穩定、可持續、風險可控的資金支持，孕育著巨大的投資機會。工程咨詢應該發揮先導作用，主動研究“一帶一路”沿線國家的國別風險，創新跨境基礎設施和產能合作等領域的咨詢方法，開展第三方市場合作、多邊合作及政府和社會資本合作，結合各國國情，從雙邊做起，建立以多邊為主的合作和監管框架,與相關國家一道推進重大項目建設，促進我國工程咨詢理念及理論方法體系與國際接軌。

“一帶一路”建設正從謀篇布局“大寫意”階段轉向精耕細作“工筆畫”階段。在遵循市場原則和國際通行規則，發揮企業主體和政府引導作用，促進共建“一帶一路”高質量發展等方面已經達成廣泛共識。當前中國與世界先進水平之間的差距，軟實力比硬實力差距更大，因而更加需要努力提升工程咨詢服務質量，尤其是工程咨詢專業智庫服務的軟實力，客觀上需要與國際對標。世界經濟融合不斷深化，人才的國際交流及業務合作勢不可擋。來自不同國家和地區、不同文化背景的工程咨詢人才如何進行溝通對話，首先需要解決咨詢服務工作的“共同語言”問題，即在工程咨詢活動中能夠相互理解、順暢交流的咨詢理念及理論方法體系的構建問題。因此，工程咨詢理論方法體系的創新，同樣需要有國際視野，形成能夠相互理解的工程咨詢專業話語體系。

（七）扎實推進工程咨詢行業標準規范體系建設

理論源于實踐并指導實踐。理論方法研究成果要形成標準化產品，通過行業標準、執業規范及標準體系發揮其對實踐的指導作用。標準不僅是智慧和經驗的結晶，也是一種話語權。“一流企業制定標準”，工程咨詢機構應該積極主動參與國內外行業標準研究及制定工作。客觀而言，我國工程咨詢行業標準體系的建設任務仍然十分艱巨，迫切需要投入更多的資源，系統開展行業標準規范體系的研究制定工作，為我國工程咨詢行業邁入高質量健康發展的新時代提供理論方法體系層面的有力支撐。

（八）加強理論方法創新研究應用人才隊伍建設

工程咨詢是智力密集型行業，咨詢機構的能力集中體現在人才優勢。創新工程咨詢理論方法，更是離不開高素質的人才隊伍。人才源于企業內部和外部，其中“內部專家”應是創新的主體。推動工程咨詢理論方法體系創新的研究和應用，咨詢機構必須通過主動培訓和自我學習，提升人才資源競爭優勢。面對高質量發展的新時代，工程咨詢機構必須放眼全球，對標世界一流工程咨詢機構，學習借鑒國際先進經驗，促進本土化創新，實現高質量發展。

三、新時代構建中國特色工程咨詢理論方法體系的核心任務

（一）工程咨詢價值觀理論體系構建

這項工作屬于基礎理論層面的研究內容，屬于工程咨詢理論方法體系中最高層級的基礎性研究。應著力研究如何立足于中國工程實踐的新發展階段，融入創新、協調、綠色、開發、共享等新發展理念的科學內涵，體現科學理性、低碳環保、社會和諧、文化自信、經濟合理等核心價值理念，從價值論層面揭示工程活動的特征規律，對工程咨詢的價值觀及核心理念等基礎性課題進行理論研究，堅持唯物辯證法及工程本體論的基本觀點，從工程哲學的視角研究人工造物及人工物世界的價值觀及其方法論，對工程活動的政治、經濟、社會、科學、生態、文化等價值內涵及其評價和權衡等進行理論化、系統化地深入研究，形成指導中國工程咨詢實踐的理論研究成果，服務于新時代中國建設工程強國的戰略目標。應重點研究工程價值的內涵和特征、工程價值的樣態和演進規律、工程價值的創造和實現規律、工程價值的沖突和權衡、工程項目的政治價值、經濟價值、社會價值、生態價值、科學價值和文化價值等不同類型價值評價的思路框架及判斷標準等內容，形成工程咨詢基礎理論層面的研究成果。

（二）工程咨詢專業標準規范頂層設計

研究成果對于工程咨詢各專業領域具體方法工具的研究應用具有直接的指導作用。我國處于工程咨詢專業標準規范頂層設計層面的成果，主要表現為由主管部門發布實施的《投資項目可行性研究指南》和《建設項目經濟評價方法與參數》。

《投資項目可行性研究指南（試用版）》于2002年發布，目前已“試用”20年。我國經濟社會已經進入高質量發展的新階段，投融資體制和項目管理制度已經發生深刻變化。可行性研究工作必須立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，按照高質量發展的要求，深入貫徹落實以人民為中心、碳達峰碳中和、共同富裕、科技創新補短板、兼顧發展和安全、防控風險等要求，必須適應投資主體和融資渠道多元化要求，必須引領投資項目全生命周期管理變革，必須回歸系統優化項目方案的工程技術經濟專業方向進行修訂，以全面提升我國投資項目前期研究咨詢的水平和質量。

《建設項目經濟評價方法與參數》（第三版）于2006年發布，目前已使用16年。《方法與參數》（第三版）對于指導商業性產業發展項目在傳統商業模式下的經濟評價仍不過時，但對于公益性和商業性并重的基礎設施項目如何兼顧公共屬性和商業利益，對于多元財務主體合作且訴求各異的項目如何優化財務模式并平衡各方利益，對于涉及財政出資的項目如何評價財政資金合理負擔及物有所值，對于采用REITs等金融工具運作的基礎設施存量資產如何進行合理估值，對于具有壟斷、期權特征的基礎設施項目如何衡量其商業價值，碳減排、綠色發展、環境效果、弱勢群體受益等項目如何評價其經濟價值，投資項目外部影響內部化的經濟評價思路及其對商業模式創新的影響，投資項目的產業發展、區域經濟和宏觀經濟影響評價方法及其對投資決策的支撐作用，如何處理經濟評價與工程方案評價、運營模式評價、社會評價、環境評價等各種評價之間的關系等，在工程咨詢實踐中均得不到有效的專業指導，實際工作形成很多困惑，影響了科學決策。《方法與參數》已經出版到第三版，接下來的修訂已經進入深水區，需要研究的問題很多且復雜，修訂的難度很大，但為了滿足高質量發展的要求，必須啃下這個硬骨頭。

（三）工程咨詢創新研究專業指南

工程咨詢創新研究專業指南，涉及投資政策、發展規劃、企業管理咨詢、投融資策劃、政府投資、企業投資、外商及境外投資、PPP咨詢、重大工程社會穩定風險評估、全過程工程咨詢、工程項目管理、工程設計優化及采購、戰略規劃評估、財政預算支出績效評價、投資項目后評價、國有企業投資監管評價、基礎設施 REITs咨詢等十多個專業領域，應分別研究各類咨詢業務的專業屬性、業務領域、咨詢任務和分析方法等，屬于工程咨詢規范指引體系的研究內容。

（四）工程咨詢專業分析評價方法

工程咨詢專業分析評價方法主要包括市場分析評價、財務分析評價、環境影響分析評價、資源節約利用分析評價、節能分析評價、投融資分析評價、風險分析評價、經濟分析評價、社會分析評價、征地安置分析評價等通用性專業分析評價方法，適用于各類咨詢業務、各種類型項目，屬于專業方法工具層面的內容。

（五）各業務鏈條咨詢業務導則

內容涵蓋政策咨詢、戰略規劃咨詢、投融資咨詢、政府審批項目咨詢、政府核準備案項目咨詢、涉外投資項目咨詢、社會資本參與基礎設施投資咨詢、全過程咨詢、項目全周期管理咨詢、財政預算管理咨詢、工程績效評價、國資國企投資監管咨詢、盤活存量資產咨詢等領域，涉及宏觀、中觀和微觀，政策、規劃和工程，政府和企業，新建和存量盤活等咨詢業務各鏈條，屬于專業方法工具層面的研究內容，研究成果應以咨詢業務指導書的方式予以呈現，用于指導各業務鏈條的具體咨詢業務。

（六）各業務領域咨詢業務規范

涵蓋高端智庫研究咨詢、戰略規劃研究咨詢、項目投資評估咨詢、工程項目管理咨詢、投融資策劃咨詢、全過程工程咨詢、企業管理咨詢、境外投資專業咨詢、低碳發展研究咨詢、綠色投資研究咨詢、工程概算審核咨詢等專業領域，針對具體專業領域的咨詢業務特點，研究制定體現各自專業咨詢業務特殊要求的操作規范，屬于專業方法工具層面的研究內容。研究成果應以咨詢業務指導書的方式予以呈現，用于指導各專業領域的具體咨詢業務。

（七）滿足各類需求的工程咨詢報告編制指引

內容包括政府投資項目建議書、政府直接投資項目可行性研究報告、政府資本金注入項目可行性研究報告、政府補貼項目資金申請報告、PPP項目實施方案、 企業投資項目可行性研究報告、商業計劃書、政府核準企業投資項目申請書、政府投資項目可研評估報告、政府核準企業投資項目評估報告等各類咨詢報告的編寫指引，對各類報告的研究內容、性質特點、格式文本等提出專業性要求，屬于專業方法工具層面的研究內容。研究成果應以咨詢業務指導書的方式予以呈現，用于指導各類咨詢研究報告的具體編寫工作。

（八）體現各行業特點的咨詢報告編寫示范指引

屬于專業方法工具層面的研究內容，對工程咨詢所涉及的農業、林業、水利水電、電力（含火電、水電、核電、新能源）、煤炭、石油天然氣、公路、鐵路、城市軌道交通、民航、水運（含港口河海工程）、電子、信息工程（含通信、廣電、信息化）、冶金（含鋼鐵、有色）、石化、化工、醫藥、核工業、機械（含智能制造）、輕工、紡織、建材、建筑、市政公用工程、生態建設和環境工程、水文地質、工程測量、巖土工程及其他各專業領域的咨詢業務提出具體要求，制定針對各行業特點的咨詢業務指導書，用于指導各行業的工程咨詢具體工作。

綜上所述，我國工程咨詢理論方法譜系構建如下圖所示。

圖1 工程咨詢理論方法譜系圖