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重大工程決策具有高度的不確定性、情景復雜性和長壽命周期持續影響的特性[1]，客觀、科學、可靠的工程決策是保障重大工程實施和運行的前提和關鍵，對重大工程的成功實施意義重大。工程決策建立在工程評估的基礎之上。工程方案只有經過科學縝密的專業評估，才能為正確決策奠定客觀而堅實的專業基礎。司馬遷在《史記·高祖本紀》中講到“夫運籌策帷幄之中，決勝于千里之外”。工程決策覆蓋工程實施全過程的各個環節，主要工作既包括前期準備階段的方案比較，也包括實施階段的跟蹤反饋和優化，以及與此相關的比較選擇和做出決定。工程評估屬于“運籌帷幄”的主要內容，應為工程決策發揮重要支撐作用。只有經過縝密的評估論證，才能為“決勝千里”的重大工程決策打下堅實基礎，做到胸有成竹。工程決策應以工程評估為依據，確保科學決策，避免盲目決策。

一、工程決策與項目評估

(一）工程決策的內涵及特征

工程決策是指圍繞工程系統及工程活動所進行的決策。這種決策不僅包括工程規劃設計階段基于不同方案的技術經濟比較進行的判斷和抉擇，還包括工程實施階段對決策方案的跟蹤反饋和優化完善。因此，工程決策是一種覆蓋工程活動全過程的行為[2]。用以指導和支持決策者針對工程活動所進行的決策，建立在工程經驗、工程價值觀、工程情景信息和專業判斷能力的基礎之上[3]。

1．工程經驗

哲學中的經驗有兩種：一是來源于感官知覺的觀念；二是來源于反思或內省的觀念。即經驗來源于客觀實踐和主觀世界[4]。工程經驗產生于工程實踐，是工程實踐活動在人們頭腦中的反映，是從已發生的工程實踐活動中獲取和總結的信息或知識，日積月累并進一步深化后上升為工程理論。工程經驗是一個人面對工程實踐活動中出現的諸多問題，能夠及時做出正確決策，或有相應解決問題的意識和能力的體現。整個工程活動全過程是一個需要不斷做出決策的過程，擁有豐富的工程經驗有益于工程決策者準確做出各項決策，并且可以避免一些不必要的錯誤，降低工程風險和損失。從某種程度上講，工程經驗的多寡決定著工程決策者水平的高低。以黃河三門峽工程[5]為例，其決策過程雖基本完備，也經過有關專家反復論證，但由于缺少相同類型、相似規模的工程經驗，使得工程決策后果不良。工程建成后黃河泥沙量遠超估計上限，水庫庫區淤積的嚴重程度超過預期，導致渭河流域成為洪澇重災區。隨著不斷積累的過程，工程經驗能夠為正確決策提供重要支持。例如，同樣是黃河泥沙量估計問題，在小浪底工程決策時，該問題已基本得到解決。由此可見，工程經驗在工程實踐中不斷積累有助于工程決策和工程實踐活動的開展。

2．工程價值觀

價值觀是人們對客觀世界及行為結果的評價和看法，反映人們的認知和需求狀況，支配和調節著人們的社會行為[6]。工程決策行為受決策者個人價值觀以及其所處時代社會價值觀的指導和支配。隨著經濟發展和社會進步，生態環境惡化和自然資源枯竭，工程活動已從最初主要考慮經濟效益，轉向綜合考慮經濟、社會和環境等效益，以促進經濟持續發展、社會不斷進步、環境日益改善。工程決策也已從注重工程本身經濟價值轉向要同時兼顧工程活動的社會價值和生態價值，這不僅體現了價值觀對工程決策的指導作用，也體現了工程價值觀的與時俱進。青藏鐵路綜合效益[7]特別顯著，充分體現了綜合效益價值觀在工程決策中的指導作用。青藏鐵路建成并投入運營，極大地推動了西藏、青海旅游業快速發展，帶動沿線物流業、工業、農牧業發展，提高了沿線城鎮化水平，促進了地區社會進步和民生改善，取得了良好的環境保護和節能減排效益。由此可見，工程決策過程及結果都會受到工程價值觀的深刻影響。

3．工程情景信息

情景信息是指關于事物所有可能的未來發展態勢的信息[8]。工程決策中的情景信息既包括工程本體的政治、經濟、社會、技術、自然等環境信息，也包括政府、公眾、工程活動參與方等利益相關者需求信息[9]。情景信息是工程決策者必須掌握的信息資源，缺乏完整的情景信息將嚴重影響工程決策的科學性。在群體決策中，多渠道的信息融合、決策主體信息不對稱均可能造成決策者獲得的情景信息不全面，進而導致決策的片面性，甚至導致決策失敗。在港珠澳大橋工程決策中，香港、澳門和廣東省三地政府積極協調溝通，設立專責小組解決工程建設中的爭議問題，掌握情景信息動態變化，增強了工程決策的科學性及準確性。國內工程決策尚且如此，國際工程決策更需要盡可能多的情景信息予以支撐。如 “一帶一路”倡議下的肯尼亞蒙內鐵路、巴基斯坦卡洛特水電站、印尼雅萬高速鐵路等工程決策，均受到多重情景信息的影響，包括工程所在國政治、經濟、社會、自然等環境因素，跨國投資及技術競爭形勢，非政府組織、宗教組織及其他相關群體需求，還要考慮國際工程經濟效益、環境影響、社會輿論及安全問題等。情景信息是工程決策的重要支撐，只有充分掌握工程情景信息，才能為成功的工程決策奠定良好基礎。

4．專業判斷能力

專業判斷能力是指針對特定專業領域進行分析和判斷的綜合能力。工程決策所需的專業判斷能力既有可言傳的顯性成分，更有只可意會的隱性成分。《孫子兵法》有云：“舉秋毫不為多力，見日月不為明目，聞雷霆不為聰耳”。真正的專業判斷能力是一種透過表面現象看到事物本質從而決定工程活動走向的能力。工程決策者的專業判斷能力需要有科學決策方法和手段的支撐，決策方法和手段的科學性在很大程度上決定了工程決策的科學性[10]。

(二）工程評估對工程決策的作用

工程評估為工程決策提供依據。工程決策的復雜性，決定著工程評估的獨特性，要求工程評估能夠為工程決策提供可靠依據，并形成其獨特的評估體系和表現特征。工程評估與工程決策的關系如圖1所示。

圖1 工程決策和工程評估的關系

工程評估對工程決策的作用主要體現在以下方面。

1．推動決策科學化

我國經濟建設領域自1985年建立“先評估、后決策”制度以來，不僅為國家節省了大量資金，而且在服務國家決策，優化結構布局，推動技術進步、遏制對生態環境、資源消耗的負面影響等方面發揮了重要作用。評估已成為科學決策的必要環節，特別是在市場經濟條件下，經濟社會等日趨復雜，項目的利益相關方各有不同的關切和訴求，政府掌握的信息不足。在此環境下，工程評估是發現信息、回答各方疑問、凝聚共識、達成合理化意見的過程。工程評估有利于決策者掌握更加全面的情況和信息，聽取正反各方面意見，進行科學決策。

2．實現決策民主化

從評估主體來看，工程評估包括自評估和他評估，甲方評估、乙方評估和第三方評估，也包括體制內機構評估、體制外機構評估等不同的主體。這些評估各有特色：自評估、甲乙方評估對情況比較熟悉，但由于評估機構本身也是“局中人”，往往容易有意無意忽略一些情況和問題，特別是涉及自身利益、職責的，有時反映的問題并不全面、不徹底；第三方評估機構在行政隸屬關系上獨立于甲乙雙方，屬于“局外人”，有利于解決“局中人”問題，有利于更加全面地反映情況、問題和各方意見，提高決策的民主化水平。

3．助力實現決策目標

重大工程決策目標呈現多維特征，單項工程往往關注微觀或局部問題，而宏觀戰略規劃又通過若干具體工程或項目群來實現。項目評估工作既要關注項目本身也要從宏觀、戰略視角把握其定位、方向和布局。當工程項目發生重大的內外部條件變化和方案變化時，項目評估應直接對戰略規劃和結構調整發揮作用，為實現宏觀目標服務。工程評估是實現工程決策目標的重要手段。

二、重大工程決策評估的關鍵維度

工程決策是重大工程實施的關鍵環節，科學決策是確保重大工程項目成功實施和運行的重要前提。工程決策涉及到項目壽命周期全過程的不同階段，需要專業性的工程評估論證咨詢提供專業支撐。重大工程決策除必須考慮本體要素外，還必須考慮外部影響因素。工程決策需要堅持系統思維，運用科學方法，對重大工程圍繞戰略符合性、工程可行性、運營有效性、效益合理性、影響持續性和風險可控性等六個關鍵維度進行工程評估。

(一）戰略符合性

戰略符合性（Strategic Conformity）從宏觀戰略、區域發展、行業規劃、項目需求等不同層面研究項目建設的理由和依據，提出擬建項目的需求方案，確定項目的建設目標、功能定位、建設規模和產出方案，判斷項目建設的必要性。

評估是為決策服務的，決策必須強調戰略導向，失去了戰略引領，整個評估工作將失去靈魂。如某海峽跨海工程項目，主通道長約40公里，兩側公鐵連接線約160公里，投資估算高達1400多億元。評估中不僅在運輸需求、工程地質、海洋環境、技術方案等方面提出需要進一步研究的問題，更要從建設國際旅游島的戰略角度進行論證，綜合考慮通道建設與人流車流上島、當地環境保護及生態建設之間的關系，優化各種運輸方式與能力的協調關系，實現綜合戰略目標。

再如某鐵路項目的評估，線路全長418公里，評估預計投資近400億元，如果僅從項目自身測算，財務效益較差，有關部門對項目立項存在不同意見。評估充分考慮到該項目的戰略價值，認為該項目對構建區域運輸大通道，改善當地互聯互通網絡具有重要戰略價值，建議應綜合考慮項目自身的財務效益和沿線開發收益，通過鐵路沿線布局產業項目，提升項目投資的財務盈利能力。

再如某大劇院工程的評估，當時眾多兩院院士及知名建筑、規劃、工程專家分別從政治、經濟、技術等各方面提出暫緩建設的意見，并要求開展全國性大討論，使得當時的評估工作面臨巨大壓力。在廣泛聽取各方面意見特別是反對意見的基礎上，評估從我國現代化建設全面推向21世紀、人民生活總體達到小康水平的角度出發，提出建設功能優良、與中華民族文化大國地位相稱的大劇院工程，時機已經成熟。且為使該工程盡快實施，評估還建議立即成立大劇院工程專業技術小組，以加快解決設計方案層面的分歧。由此不難看出，對于重大項目，準確把握戰略需求是評估工作的重要問題。

(二）工程可行性

工程可行性（Engineering Feasibility）主要從工程技術方案及工程實體建設的角度評估建設方案的可行性。通過對項目場址、建設條件、工藝方案、設備方案和工程方案的合理性、先進性、適用性、可靠性、安全性、經濟性等方面進行多方案比選，評估項目工程技術方案的可行性。在戰略導向和目標定位都已明確的情況下，技術方案的評估論證就成為項目評估的重要內容。技術方案對投資規模、運營效率、環境影響以及經濟效益等都有重大影響。

例如，某高速鐵路工程進行評估，投資規模大、影響范圍廣，受到社會各界廣泛關注。工程戰略意義重大，目標定位清晰，但在圍繞采用輪軌技術還是磁懸浮的技術方案方面出現嚴重分歧。評估圍繞該高速鐵路主要技術標準、技術方案、技術裝備的兩個基本前提—運輸組織模式和速度目標值進行重點技術論證，并著眼于整個國家高速客運鐵路網的構建進行研究。評估認為，高速輪軌與高速磁懸浮都是高新技術，但磁懸浮存在與既有路網不兼容且自身成網時間漫長、投資大運能小、技術成熟度相對較差等劣勢，綜合衡量最終確定該高速鐵路采用高速輪軌系統技術方案的評估意見。這一技術方案不僅確定了本項目的技術路線，而且也決定了后來我國整個高速鐵路網建設的技術標準，接下來的高速鐵路項目均按此技術路線進行建設，事實證明當初的評估建議經受住了實踐檢驗。

(三）運營有效性

運營有效性（Operational Efficiency）要求在戰略符合性和工程可行性評估的基礎上，研究項目建成后的運營模式、管理機構及組織實施方案，分析項目全生命周期運營的可實現性，評估項目單位治理結構的合理性，投資產出能否順利交付并實現可持續運營。通過項目評估，強調改變重大工程重建設輕運營的狀況，既要重視建設方案評估，又要重視項目運營及其有效性的評估。

比如某大型鋼鐵廠搬遷方案的評估，認為搬遷不應是易地原樣復建，而應從鋼鐵工業結構調整的高度，定位在更高起點上建設具有國際先進水平的現代鋼鐵企業。通過深入研究，與國際先進企業對標，評估提出建設世界先進水平鋼鐵廠的五條原則，即科技含量高、資源消耗低、循環利用好、環境友好型、國際競爭力強，相關評估意見得到采納，對原搬遷方案進行了重大調整，產生了良好的經濟、社會及環境效益，為項目可持續運營奠定了堅實基礎。

再如某煉化乙烯工程的評估，在對資源、市場、產品結構和技術線路等進行深入分析的基礎上，提出可通過優化產品方案、減少附加值低的油品產量，增加市場急需的高附加值化工新材料，同時提高技術裝備自主化國產化本土化水平，將乙烯龍頭裝置規模由年產80萬噸調整為100萬噸，而投資規模基本不變，投資回報率可以提升2個百分點，這將有利于提高項目運營的有效性。項目實施使該煉化工程成為行業標桿，在盈利能力、國際競爭力和市場抗風險能力等方面都達到世界一流水平。

(四）效益合理性

效益合理性（Benefit Rationality）要求結合項目投資需求和融資方案，計算有關評價指標，評估項目投資的盈利能力、償債能力和財務持續能力，評估項目對利益相關各方的價值貢獻，為項目投資和融資決策提供依據。工程項目的戰略意圖、工程目標、技術方案不同，其效益評估的思路和方法也不相同。對于經營性項目，要著重評估項目的融資方案、財務效益及債務清償能力；對于公益性項目或準公共產品項目，要重點關注項目的外部性及產生的間接效益。

比如對某大型鐵路工程的評估，既充分考慮了對項目國防安全、區域協調發展、邊區穩定的戰略價值，也深入論證了高原、凍土、生態等技術難點和環境問題。同時，由于項目本身財務效益欠佳，不可能完全依靠市場化運作來解決建設投入和運營虧損，評估對資金來源、投入結構和運營補貼提出了優化建議。

再如，某跨海大橋工程跨越三個獨立關稅區，兩岸三地經濟發展水平不同，交通量構成不同，費用效益評價的參數不同，為全面科學地評價該項目的效益，評估中專門開展了該跨海大橋工程評價理論方法的專題研究，提出針對性的評價思路、方法及參數選擇標準，全面評價項目的直接效益和間接效益，分析三地不同經濟體的受益情況，并據此測算三地應承擔的投資費用，充分考慮各方訴求，最后得出三地都可接受的評估結論和建議。

(五）影響持續性

影響持續性（Impact Sustainability）評估，要求從項目外部性影響的角度，在項目需求方案、建設方案、運營方案、財務方案等項目方案評估的基礎上，評估重大工程在資源及能源節約利用、生態環保、溫室氣體排放、經濟、社會、就業等領域的影響效果，對于能夠量化的經濟外部性進行內部化量化分析，從多個維度評估項目外部影響的可接受性，研究擬建項目對經濟、社會、資源、環境等影響的可持續性，結合工程可行性、運營有效性和效益合理性的評估結論，判斷項目產生的外部正面效果、負面代價及可持續性，為項目建設可行性提供判斷依據。

許多重大建設項目屬于百年工程，對經濟、社會、資源、環境等方面的影響將持續很長時間，涉及代際公平及可持續發展等重大問題。因此，必須對工程方案產生的各種影響進行深入分析和綜合評價，尤其是對生態環境產生的重大不利影響實行“一票否決”。

例如對某濕地生態工程的評估，考慮到該濕地在我國乃至全球生態格局中具有十分重要的地位，湖區保護和發展的任務和方式具有特殊性和重要性。針對近十年來該濕地枯水期低水位造成的相關影響，當地政府提出通過建設水利樞紐工程的方案予以解決。評估通過調查研究，提出在該地區數千年的歷史中，其年度豐枯變化幅度遠大于近60年，枯水季節（10月至次年3月）大部分濕地由水相轉為陸相是其特有的季節變化，并進一步指出判斷一個生態系統是否退化是一個嚴肅的科學問題，個別地區出現的生態環境變化不能定性為生態系統出現退化。若缺乏對生態系統進行至少一個完整水文周期的系統定位監測和控制實驗，將難以準確判斷其變化性質。為此，評估認為該水利樞紐工程立項決策時機尚不成熟，對關鍵問題有待進一步研究，有關部門最終采納了評估意見。

再如某銅礦工程的評估，該項目緊鄰當地旅游區和生態環境保護地，若采用自然崩落與小露天聯合開采方式，難以避免大面積采空所造成的地表變形和移動，對周邊河流、土地、植被等將產生嚴重影響。鑒于該項目對于緩解國內銅資源瓶頸、促進當地民族地區經濟發展具有重要意義，項目建設很有必要。同時，為減少項目建設帶來的不利影響，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，建議采用全地下全封閉以及不造成地表塌陷的采礦方式，評估建議被采納，并得到相關各方的高度認可。

(六）風險可控性

風險可控性（Risk Controllability）強調在項目建設必要性和方案可行性評估的基礎上，對擬建項目的風險及其管控方案的可行性進行評估。風險管控方案是在工程項目的戰略需求、建設運營、投資效益和影響效果進行評估的基礎上，對實現項目目標可能造成影響的風險因素進行識別、分析和評價，提出規避、轉移、分擔、減輕或自擔等風險應對方案及實施監控和動態管理計劃，為減少風險事故造成的損失和不利影響，保證投資項目預期目標的順利實現提供依據。

重大工程決策評估，需要系統開展風險分析，科學識別項目存在的主要風險，全面評估風險發生的可能性和對項目目標產生的潛在影響，進而研究風險應對措施。在某跨海大橋工程的評估中，曾專門對風險問題進行專題研究。該項目屬于世界級超大型橋梁工程，當時國內尚無先例，再加上工程地質條件極為復雜，水文氣象條件非常惡劣，施工限制因素眾多，工程建設面臨重大挑戰。評估根據項目的目標和特點，將項目風險分解為工程設計、施工、建設工期、環境影響、社會影響、交通量預測、投資估算、財務可持續性和項目運營等九個方面，采用層次分析法、公共信息模型和蒙特卡洛法等對風險影響進行模擬分析，最終判斷總體風險可控。同時，針對主要風險因素，提出了具體防控措施，確保了項目的順利建設和安全運營。

再如，在對PX、火電、核電、紙漿、垃圾處理等項目建設進行評估時，考慮到這些項目容易引發群體性事件，按照國家有關部門要求對社會穩定風險進行評估。例如某電廠新建工程的前期工作中，連續發生多次群體性事件。最嚴重的一次有超過1.5萬人上街。在對該項目進行社會穩定風險評估時，采取問卷調查、媒體公示、張貼公告、實地踏勘、走訪群眾等多種方式，識別出十大風險因素，采用風險影響-概率矩陣方法確定各風險因素的發生概率和影響程度，針對主要風險提出多方面的具體措施，最終打消了社會公眾的疑慮，促成了項目建設，緩解了當地供電緊張的局面。

三、重大工程決策評估體系構建

對重大工程項目開展工程評估，涉及政治、經濟、技術、生態、社會等多個層面，需要從評估業務體系、評估組織體系、理論方法體系和質量保障體系等角度構建重大工程決策評估體系，對工程方案進行獨立、公正、科學的評估論證，確保工程決策建立在專業評估論證及系統分析研究的基礎之上，實現工程決策的科學化和民主化，提升重大工程決策評估能力，為推動工程強國建設及工程評估軟實力建設服務。

(一）評估業務體系

評估業務體系建立的核心任務，就是明確評估事項。可以納入咨詢評估業務體系的評估事項種類繁多，主要包括六大方面：一是重大政策的評估。如西部大開發政策、東北等老工業基地振興政策、中部崛起等相關政策的評估；二是各類規劃的評估。如汶川地震恢復重建規劃評估、各類國民經濟和社會發展總體規劃、區域規劃及專項規劃的評估；三是重要法規制度的評估。本質上屬于政策層面的評估；四是重大戰略的評估。政策和規劃評估，在邏輯上均屬于戰略評估的內容；五是工程項目的評估。包括項目建議書、可行性研究報告、項目核準申請報告、資金申請報告等項目前期論證成果的評估，以及初步設計、概算審查等專項評估；六是中期評估及后評價。包括重大政策、重要規劃及工程項目的中期評估和后評價。通過這些評估工作，發現政策、規劃執行及項目實施中存在的問題，總結經驗教訓，用于進行后續實施的及時調整，優化規劃方案、調整政策措施，發揮評估反饋的糾偏作用。

(二）評估組織體系

評估組織體系建立的核心任務是確定評估主體，并對評估主體的工作進行管理和監督。可以納入評估組織體系的內容主要包括四個方面：一是確認評估主體的類型，包括執行主體單位的自評估，上級單位的監督評估以及第三方評估；二是確定第三方評估機構，第三方評估在項目評估中發揮核心及主導作用，承擔第三方評估任務的評估機構的篩選和管理，對于評估體系的建立及高效運轉，確保評估工作質量意義重大，主管部門可以通過制定“短名單”的方式確定評估機構，并實行動態調整管理；三是對評估機構的規范管理，可委托第三方機構對評估機構進行資信等級評價，并將評價結果進行備案和公示，建立信用懲戒機制，采取綜合措施進行規范化管理；四是規范評估工作程序，評估是為決策服務的，評估工作的主管部門，應建立一套規范化的工作程序，確保能夠更好地利用評估工具來提高決策質量。評估目標的確定，評估機構的選擇，評估任務的委托，回避制度的建立，評估范圍的界定，評估報告的編寫，評估信息的報送，評估結果的反饋等等，均要建立規范化的管理制度。

(三）理論方法體系

理論方法體系包括評估理念、理論及方法體系的建立，如評估報告編寫要求，項目分析評價導則、評估業務操作規范指南等。

針對不同類型的評估事項，應明確評估目標，選擇評估指標，利用科學的評估理論方法進行分析論證，確保評估結論科學可靠。根據評估事項內容，主要將理論方法體系分為三部分內容：一是評估業務指南，如政策評估業務指南、規劃評估業務指南、政府投資項目評估業務指南、企業投資項目評估業務指南、工程設計優化評估指南、項目管理績效評估業務指南、工程招標采購評估業務指南、工程項目后評價業務指南等；二是工程項目專業評價準則，包括市場分析、財務評價、經濟評價、社會評價、征地拆遷和移民安置評價、環境影響評價、節能評價、資源綜合利用分析評價、風險分析評價和融資分析評價等專業評價準則；三是評估業務操作規范，包括政策研究、規劃編制、投資決策、工程設計、概預算審查、招標評審、工程監理、項目管理、項目代建、績效管理等咨詢評估業務規范[11]。

(四）質量保障體系

完善質量保障體系的目的是不斷提升工程質量和利益相關方的滿意度，進一步提升工程質量總體水平。質量保障體系的建立主要包括三大內容：一是程序性質量保障，即評估機構接受委托后，要明確項目負責人、成立評估工作組、制定評估工作計劃、定期反饋評估工作進度，在規定時間內提交評估報告，評估機構應對承擔評估任務的項目經理、專家資格、評審程序、報告簽發等提出明確要求；二是質量標準體系。如結合國際質量標準體系（ISO）的認證工作，根據評估業務的實際需要，建立質量管理體系，確保提供讓委托方滿意的咨詢評估成果；三是執業督查制度，如定期回訪制度，政府主管部門督查及行業協會自律監督制度等。

參考文獻

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