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“十四五”農業(yè)農村發(fā)展戰(zhàn)略目標

“十四五”規(guī)劃是銜接“兩個一百年”奮斗目標的第一個五年規(guī)劃，農業(yè)農村領域的發(fā)展戰(zhàn)略是實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化，包括農業(yè)現(xiàn)代化、農村現(xiàn)代化和農民現(xiàn)代化。

農業(yè)現(xiàn)代化。要以智能物質裝備、先進科學技術和現(xiàn)代經營管理來提升農業(yè)，完善農業(yè)產業(yè)體系、生產體系和經營體系，優(yōu)化產業(yè)結構、提升技術物質裝備水平、提高農業(yè)經營管理水平。產業(yè)體系的完善是以市場需求為導向，優(yōu)化農村一二三產業(yè)結構，提升農業(yè)產業(yè)的綜合效益和整體競爭力。生產體系要以科技創(chuàng)新為支撐，提升農業(yè)機械化、數(shù)字化、智能化水平，提升農業(yè)科技進步貢獻率。經營體系要培育面向市場的農業(yè)經營主體，實現(xiàn)小農戶與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接，促進農業(yè)經營集約化、專業(yè)化、組織化、社會化。

農村現(xiàn)代化。不斷縮小城鄉(xiāng)差距，使村莊基礎設施接近或基本達到城市水平。全面推進人居環(huán)境整治，改善村民生活環(huán)境和生產條件。提升公共服務水平，大力發(fā)展農村的科教文衛(wèi)體等社會事業(yè)，加快推進城市基本公共服務向鄉(xiāng)村延伸。縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距，村莊規(guī)劃管理體現(xiàn)“多規(guī)合一”管控要求，促進城鄉(xiāng)基礎設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展。

農民現(xiàn)代化。全面提升農民生活水平，促進農民素質和能力等全面發(fā)展。全面提升農民素質，要加強職業(yè)技能培訓，擴大農村實用人才、新型農業(yè)經營主體帶頭人的培訓，提高農民的職業(yè)技能水平，使農民逐步成為體面的職業(yè)。全面提升生活質量，滿足億萬農民對美好生活的向往，不斷提升農民的獲得感和幸福感。

面臨挑戰(zhàn)

現(xiàn)階段我國農業(yè)農村發(fā)展存在的主要問題主要有以下幾個方面：

資源環(huán)境約束增加。我國的農業(yè)發(fā)展面臨著資源短缺和環(huán)境污染的壓力持續(xù)增加，人多地少、水土資源不平衡等問題短期不會得到根本性解決。主要表現(xiàn)為耕地人均占有量少且質量總體偏低，水資源時空分布不均且水質呈惡化趨勢，水土資源不平衡造成我國旱澇災害頻繁。

農業(yè)國際競爭力較低。我國由于人多地少的原因，導致土地租金居高不下；同時，由于整體經濟水平的提高，勞動力和其他生產資料也在不斷上漲，推高了農業(yè)生產成本。大宗農產品國內外價格全面倒掛，導致進口繼續(xù)保持較高水平。隨著近年來我國自由貿易區(qū)建設步伐加快，多種農產品均將實現(xiàn)零關稅。我國農產品質量安全標準普遍低于主要出口市場，整體來看缺乏競爭力低。

農民持續(xù)增收動力不足。我國現(xiàn)階段的供應生產依然以傳統(tǒng)小農戶為主，他們的家庭經營抗風險能力差。農業(yè)比較效益低，導致農民普遍收入較低，同時農民工就業(yè)和工資水平增長也因為經濟增收放緩等原因受到影響。由于土地流轉市場不完善、宅基地和集體經營性建設用地入市政策不明朗等原因，導致農民財產性收入有限。

農業(yè)保護政策滯后與產業(yè)發(fā)展需要。我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，最大的不充分是農村發(fā)展的不充分。農業(yè)支持保護體系不精準、落實不到位、資金整合不足、基礎設施投入少等問題日益突出。農業(yè)補貼面廣、環(huán)節(jié)多、部門多，無法充分發(fā)揮財政資金的引導作用。同時，急需更新農業(yè)支持保護體系，既符合WTO國際規(guī)則又能保護農業(yè)健康發(fā)展。

提高農業(yè)綜合效益

“十四五”要提高農業(yè)綜合效益，需要重點把握以下幾個方面：

優(yōu)化產業(yè)布局。順應水稻“北增南減”和小麥積聚于黃淮海區(qū)域的趨勢，維持水稻和小麥現(xiàn)有布局。引導玉米產業(yè)布局進一步向東北區(qū)域集聚，鞏固黃淮海區(qū)域玉米優(yōu)勢產區(qū)地位。引導進一步油菜籽和花生等油料作物向長江中上游區(qū)和黃淮海等優(yōu)勢產區(qū)集中。順應產業(yè)發(fā)展趨勢，加快引導生豬、肉禽和蛋雞養(yǎng)殖向黃淮海和東北等玉米主產區(qū)轉移和集聚。

打造一二三產融合發(fā)展平臺。整合要素資源，重點打造特色產業(yè)集群、現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園、農村產業(yè)融合發(fā)展示范園、中國特色農產品優(yōu)勢區(qū)、農業(yè)科技園區(qū)、農業(yè)產業(yè)強鎮(zhèn)等產業(yè)融合發(fā)展平臺，就地就近發(fā)展農產品加工業(yè)及相關配套產業(yè)，拓展農業(yè)功能發(fā)展休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)，培育新產業(yè)新業(yè)態(tài)，創(chuàng)新利益鏈接機制，不斷推動農村一二三產業(yè)融合發(fā)展。

提高農產品質量安全保障水平。健全自上而下的縱向監(jiān)管體系，強化農產品全過程質量安全監(jiān)管。完善農產品可追溯體系建設，整合可追溯資源和數(shù)據，統(tǒng)一納入全國農產品質量安全可追溯信息交換平臺進行管理，明確各層級監(jiān)管需要，滿足不同的監(jiān)管主體需要。

完善新型農業(yè)經營體系。加快構建以農戶家庭經營為基礎、多元經營主體為主導、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務為支撐的新型農業(yè)經營體系。開展農業(yè)專業(yè)化服務示范創(chuàng)建活動，分級培育農業(yè)專業(yè)化服務示范點。創(chuàng)新新型經營主體與小農戶的利益聯(lián)結機制，形成風險共擔、利益共享的共同體。

培育農業(yè)農村新動能

農業(yè)農村高質量發(fā)展，需要土地、水、氣候、生物等自然要素支撐，更需要人才、管理、技術、資金等經濟要素的投入。培育農業(yè)農村發(fā)展新動能，需要聚集人才、資本和土地等三大現(xiàn)代要素的投入。

人才是最活躍的要素。農業(yè)農村的發(fā)展必須要順應城鎮(zhèn)化趨勢，三大現(xiàn)代要素中人才是最活躍的因素，未來滿足農業(yè)農村發(fā)展對人才的需要，需要做好三個方面的工作，適應城鄉(xiāng)人才雙向流動。一是要推進農業(yè)轉移人口市民化，放開放寬個別超大城市外落戶限制條件，允許農業(yè)轉移人口在就業(yè)地落戶，推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，促進農業(yè)轉移人口融入企業(yè)、子女融入學校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會，滿足農民進城居住和生活的愿望。二是要建立城市人才入鄉(xiāng)的激勵機制，運用財政、金融、社會保障等激勵政策，鼓勵下鄉(xiāng)群體參與鄉(xiāng)村治理，探索城鄉(xiāng)下鄉(xiāng)群體加入農村集體經濟組織成功做法，促進更多人才投身農業(yè)農村事業(yè)。三是要改善農業(yè)農村就業(yè)環(huán)境，完善農村基礎設施，改善農村人居環(huán)境，留住想為農業(yè)農村發(fā)展作貢獻的人才。

資本是最關鍵的要素。我國農業(yè)農村的發(fā)展受資金制約嚴重，“十四五”期間需要通過發(fā)揮財政資金、金融資源和社會資本的協(xié)同作用，滿足農業(yè)農村發(fā)展對資金的需求。財政資金要優(yōu)先保障“三農”資金投入，將農業(yè)農村作為財政優(yōu)先保障領域，財政資金投向應向“三農”傾斜金融資源要增加農業(yè)農村供給，推進金融機構供給主體多元化，引導中小金融機構進入農村領域，通過推進農村金融體制改革解決農村資本單向流出和融資成本高的長期困境。創(chuàng)新財政資金投入方式和金融扶持政策，通過信貸擔保、貸款貼息、政府購買服務等方式，引導更多社會資本投入農業(yè)農村領域。

土地是最基礎的要素。土地是農業(yè)農村發(fā)展最基礎要素，現(xiàn)行土地制度已經不適應于農村一二三產融合發(fā)展需要，必須深化農村土地制度改革。改革過程中重點要做好兩方面工作。一是要建立農村集體建設用地直接入市制度，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，解決農業(yè)農村發(fā)展過程中面臨的建設用地緊缺的問題。二是要加速土地承包權流轉，完善土地流轉、抵押、租賃等市場，促進土地集約化和規(guī)模化經營。

進一步激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力

激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力的關鍵在于深化改革，只有依靠改革才能打破制約鄉(xiāng)村發(fā)展的藩籬，“十四五”期間重點需要做好以下幾個方面的改革。

繼續(xù)深化農村土地制度改革。保持農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，完善落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權的法律法規(guī)和政策體系。健全土地流轉規(guī)范管理制度，發(fā)展多種形式農業(yè)適度規(guī)模經營，允許承包土地的經營權擔保融資。全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

深入推進農村集體產權制度改革。加快農村集體資產監(jiān)督管理平臺建設，建立健全集體資產各項管理制度。制定農村集體經濟組織法，加強農村執(zhí)法隊伍建設。做好成員身份確認，注重保護外嫁女等特殊人群的合法權利，加快推進農村集體經營性資產股份合作制改革。繼續(xù)總結和推廣“三變”經驗，健全農村產權流轉交易市場，完善適合農村集體經濟組織特點的稅收優(yōu)惠政策。積極探索農村集體經濟的多種實現(xiàn)形式，拓展集體經濟形態(tài)。

完善農業(yè)支持保護制度。強化高質量綠色發(fā)展導向，加快構建新型農業(yè)補貼政策體系。調整改進“黃箱”政策，擴大“綠箱”政策使用范圍。健全農業(yè)信貸擔保費率補助和以獎代補機制，做大擔保規(guī)模。打通金融服務“三農”各個環(huán)節(jié)，用好差別化準備金率和差異化監(jiān)管等政策，切實降低“三農”信貸擔保服務門檻。鼓勵銀行業(yè)金融機構加大對農業(yè)農村中長期信貸支持力度，支持重點領域大宗農產品期貨期權品種上市。

探索宅基地“三權分置”。改革過程中要尊重農民意愿、維護農民利益，堅守宅基地居住保障的福利底線，鼓勵農村集體經濟組織成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋。穩(wěn)固和明確集體對宅基地的所有權，堅持農村土地集體所有權的根本地位不動搖。結合農村集體產權制度改革，將宅基地所有權賦予農村集體，確定其法人資格，通過頒證等形式明晰具體權利和義務。保障農戶宅基地資格權，進城務工農民的宅基地使用權，是基于身份享有的權利，不能因為任何原因剝奪；在農民自愿的前提下，通過建立多元化補償方式，鼓勵在城市獲得穩(wěn)定生活條件農民有償退出宅基地資格權。放活宅基地使用權，完善宅基地使用權流轉的配套政策和法律體系，擴大和明確宅基地使用權流轉市場范圍，設定使用權流轉期限制，鼓勵宅基地使用權有償退出的政策。

“十四五”重大任務、重大工程和重大政策

（一）五個重大任務

推動農業(yè)現(xiàn)代化。按照供給側結構改革需要，不斷優(yōu)化和挑戰(zhàn)農業(yè)產業(yè)結構，解決發(fā)展過程中自身存在的短板問題。統(tǒng)籌國內國際兩個市場和國內國外兩種資源，加速我國農業(yè)現(xiàn)代化進程。

深化“三農”改革。“三農”問題始終是我國農業(yè)政策的痛點和難點所在，城鄉(xiāng)二元格局根深蒂固難以在短時間內消除，在發(fā)展中問題只有通過改革才能打破制約鄉(xiāng)村發(fā)展的藩籬。

推進農業(yè)農村信息化。農業(yè)農村發(fā)展速度慢的原因之一是信息不對稱，“十四五”農業(yè)農村發(fā)展要互聯(lián)網時代的順風車，從信息端緩解原有弊病。要著力實現(xiàn)“互聯(lián)網+農”，將互聯(lián)網技術全面地落實到農業(yè)農村的各個環(huán)節(jié)和領域。

保持農村社會和諧穩(wěn)定。農業(yè)農村的不平衡不充分問題更加突出，要通過全面優(yōu)化制度供給、全面提升共享水平、全面升級治理水平、全面防范制度風險等戰(zhàn)略舉措，全面推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。要堅決破除體制機制弊端，推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換。通過強化城市對鄉(xiāng)村的帶動作用、發(fā)揮集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)銜接作用、提檔升級鄉(xiāng)村道路增強城鄉(xiāng)連接、促進城市公共服務下鄉(xiāng)等綜合措施，全面推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（二）五個重大工程

農業(yè)基礎夯實工程。大力推動高標準農田建設，實施土地連片整治，解決弄滴細碎化問題。提升現(xiàn)代種業(yè)、科技創(chuàng)新、動植物保護等方面能力，推進農業(yè)農村大數(shù)據平臺建設。提高農業(yè)科技經費支持力度和統(tǒng)籌管理能力，加速推廣應用先進適用的集成技術，加強戰(zhàn)略性前沿技術儲備。

綠色農業(yè)發(fā)展工程。實施土壤污染的治理修復，建立有效的治理和維修技術體系。增加農業(yè)綠色發(fā)展方面投入力度，完善綠色發(fā)展先行區(qū)支撐體系，實施好畜禽糞污資源化利用、秸稈綜合利用與農膜污染治理、長江經濟帶農業(yè)面源污染治理、東北黑土地保護性耕作行動計劃、重點水域漁業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境調查等項目。

農業(yè)產業(yè)化工程。突出抓好特色產業(yè)集群、現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園、農村產業(yè)融合發(fā)展示范園、中國特色農產品優(yōu)勢區(qū)、農業(yè)科技園區(qū)、農業(yè)產業(yè)強鎮(zhèn)等平臺建設，按照全產業(yè)鏈發(fā)展要求打造優(yōu)勢特色食品全產業(yè)鏈，培育一批一二三產融合的排頭兵。實施農產品倉儲保鮮冷鏈物流設施建設工程，解決農產品物流短板問題。創(chuàng)新利益鏈接機制，加強新型經營主體和農村實用人才培育。

質量興農工程。健全動植物疫病防控體系，提升動植物保護能力。嚴把產業(yè)投入品管理，從源頭保障農產品質量安全。加強農業(yè)區(qū)域公共品牌、企業(yè)品牌和產品品牌認證，健全農產品質量和食品安全標準體系，建設農業(yè)全程可追溯體系，推進農業(yè)提質增效。

農村基礎設施提升工程。深入推進實施農村人居環(huán)境整治、農村廁所革命，推動實施村莊基礎設施建設工程。著力改善農村水、電、路等基礎設施，實施農村飲水安全鞏固提升工程，開展古村落保護與開發(fā)。

（三）五個重大政策

土地支農惠農政策。將農村作為土地市場化改革的突破口，加速推進承包地流轉、集體經營性建設用地入市、宅基地有償使用、增減掛鉤等政策。完善“三塊地”改革，為農業(yè)農村發(fā)展提供物質空間。

多元投入扶持政策。農業(yè)農村作為財政支出的優(yōu)先保障領域，公共財政更大力度向“三農”傾斜，確保投入力度不斷增強、總量持續(xù)增加。充分發(fā)揮財政資金的引導作用，通過貸款補息、定向降準等方式，鼓勵金融機構向“三農”領域提供更多資金，吸引社會資本投向農業(yè)農村領域。

人才科技支撐政策。加強農村農業(yè)人才政策支持力度，完善產業(yè)人才培訓體系，造就高素質的新型農業(yè)生產經營者隊伍。加強基礎前沿儲備，加大力量開展關鍵技術攻關，夯實農業(yè)科技創(chuàng)新條件基礎，加快農業(yè)科技機制創(chuàng)新與制度建設，提升農技推廣服務效能。

數(shù)字鄉(xiāng)村支持政策。建立健全農業(yè)農村數(shù)據采集體系，基本建成天空地一體化觀測網絡、農業(yè)農村基礎數(shù)據資源體系、農業(yè)農村云平臺。數(shù)字技術與農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系加快融合，農業(yè)生產經營實現(xiàn)數(shù)字化轉型，管理服務數(shù)字化水平明顯提升，大幅提升農業(yè)數(shù)字經濟比重。

農業(yè)生態(tài)保護政策。創(chuàng)新農業(yè)資源保護和高效利用機制，實現(xiàn)高產高效與資源生態(tài)永續(xù)利用協(xié)調。以提升耕地地力為目標，因地制宜開展耕地“經濟休耕”，推廣適應區(qū)域特點的農業(yè)高效用水技術模式。創(chuàng)新農業(yè)生態(tài)產品和服務供給路徑，大力發(fā)展綠色優(yōu)質農產品生產。