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【摘要】長江現有的過江通道已無法滿足日益增長的過江運輸需求，本文分析長江過江通道建設面臨的最新形勢、機遇和挑戰，提出推進長江中下游過江通道建設的有效舉措，以貫徹落實國家重大戰略，促進沿江地區跨江聯動發展。

關鍵詞：長江干線；過江通道建設；交通投融資機制

一、引言

長江是目前世界上運量最大、運輸最繁忙的內河水運大通道，長江過江通道連接長江兩岸，是我國南北交流的重要紐帶，也是促進長江經濟帶現代化經濟體系建設的有力支撐。截止2019年底，長江上已建成過江通道114座，在建40座，基本覆蓋了主要節點城市和沿江區縣（如圖1）。全部154座在建與已建過江通道中，公路和城市過江通道111座，鐵路和城市過江通道20座，公鐵兩用過江通道23座，詳見表1。

將長江與美國的密西西比河和歐洲的萊茵河、多瑙河等國外典型河流過江通道情況比較后，詳見表2，可以看到：一是從過江（河）通道數量看，長江現有（含在建）過江通道數少于與其干流航道長度接近的密西西比河和多瑙河，而沿線區域人口、城市數量均遠大于這兩條河流。二是從過江（河）通道平均間距看，長江過江通道平均間距大于這二條河流。三是從干流沿線主要城市人均擁有過江（河）通道情況看，長江沿線主要城市每百萬人擁有過江通道遠低于這三條河流。

另外，建成與在建的長江過江通道中，上游過江通道77座，中游過江通道42座，下游過江通道35座，詳見表3，通過比較可以看出，中下游過江通道建設缺口相對較大，是未來過江通道建設的重點任務。

近年來，隨著區域經濟的快速發展，尤其在長三角都市圈同城化通勤目標提出后，長江中下游兩岸過江需求發生了較大變化，現有過江通道已無法滿足日益增長的過江運輸需求。因此，分析當前最新形勢，認清機遇和挑戰，針對問題提出有效舉措，有利于加快長江干線過江通道建設，滿足過江運輸需求，有效促進沿江地區跨江聯動發展。

二、新形勢帶來新機遇

當前過江通道建設發展正處在大有可為的重大戰略機遇期、重要“窗口期”。

1.《交通強國建設綱要》為交通運輸發展指明方向。黨的十九大作出了“建設交通強國”的重大決策，隨后，黨中央、國務院發布了《交通強國建設綱要》，為交通運輸發展指明了方向、提出了要求，顯著提升了交通運輸在社會主義現代化強國建設中的戰略地位，有利于匯聚各方力量、匯集各種資源，推動交通運輸大發展，支撐區域綜合交通運輸體系建設，統籌多種運輸方式合并跨江，實現過江通道的高效、和諧和可持續發展。

2020年3月底，國務院批準了《長江干線過江通道布局規劃（2013—2035年）》（簡稱《規劃》）。這個綜合交通中長期過江通道布局規劃，是指導我國未來長江干線過江通道建設的綱領性文件。《規劃》提出2025年前，為滿足長江沿線地區經濟社會發展需要和南北交通運輸需求，在深入開展項目前期工作并做好相關規劃銜接的基礎上，重點推動實施79座過江通道。

按照構建沿江綜合立體交通走廊的總體要求，統籌考慮鐵路、公路、城市道路、城市軌道等不同功能的過江需求，發展多種運輸方式共用過江通道和雙層式公路過江通道，提升過江通道的復合性，加強多功能合并過江通道設計協調，推進各方式通道建設同步實施，提高可持續發展能力。

2.長江經濟帶建設和城市群經濟一體化進程不斷加快要求有序科學安排過江通道建設。高質量發展、要素融合、板塊協同，亟待交通先行，不久的將來要形成網絡化交通格局，長江兩岸的各種要素全面實現南北互通無縫對接，必須建設更加高效、便捷、可靠的過江通道，切實降低物流成本、提升物流效率，優化沿江產業布局，適應產業分工細化、城市群一體化發展需要。提升沿江城市群基礎設施條件和服務品質，要求盡快解決迫切需求，有序科學安排過江通道建設。

長江三角洲，尤其中下游局部區域過江需求旺盛，應精準切入瓶頸，有效布局“發展趨勢”，綜合考慮經濟社會發展階段、現代綜合運輸構建、資源環境約束等現實特征。既要解決最迫切的交通問題，滿足地方具體功能需求，結合服務兩岸乃至長江經濟帶發展，重點梳理兩岸交通網絡連通需要，統籌使用建設資金，科學論證通道建設時序。

3.國土空間規劃體系建立要求過江通道規劃做好銜接。國土空間規劃體系建立對國民經濟和社會發展各專項規劃帶來極為重大的影響，要求優化調整規劃體系，做好銜接協調。2019年印發的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》指出：新時代國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據，到2020年初步實現“多規合一”和全國國土空間規劃“一張圖”目標。

本輪國土空間治理體系改革，對國土空間規劃編制進行了系統的重構，以新的國土空間規劃編制體系代替土地、城鄉規劃和主體功能區等相關編制和管理要求，實施方面以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一”、“多證合一”，要求過江通道規劃應做好與各類、各級規劃銜接工作。

4.貫徹落實綠色發展新理念要求完善過江通道布局。習總書記近期考察長江時強調“長江經濟帶應遵循綠色、可持續開發理念，共抓大保護、不搞大開發”。過江通道的建設要協調好與生態資源和環境保護的關系，減少過江通道對環境敏感目標的影響。長江沿線大部分地區已完成生態紅線保護劃定，對各類保護地實施生態空間用途嚴格管控，強化紅線剛性約束，對過江通道布局和發展模式提出了新的要求。

長江流域屬于重點生態、岸線資源保護對象，過江通道建設要協調好與生態資源和環境保護的關系，需做好岸線資源統籌利用工作，加快建設資源節約、環境友好型過江通道。落實“生態優先、綠色發展”要求，在今后過江通道規劃建設中重點協調好與生態紅線、環境敏感區、長江航運、危化品安全控制區之間的關系，集約利用沿江岸線資源、環境資源。

5.特殊時期過江通道建設具備良好的資金和政策環境。新冠疫情下，經濟下行壓力較大，繼續保持重大基礎建設投資高位運行，對穩投資、穩增長意義重大，為了托底經濟，至少2020年上半年依托基建開展的逆周期調節很有可能繼續加碼，將為包括過江通道建設在內的基建創造更加寬松的資金環境。此外， 2019年下半年以來，以專項債為抓手的基建刺激政策不斷出臺，兩項關于基建融資的重要調整長期對包括過江通道建設在內的基建行業產生深遠影響，有利于擴大項目建設資金來源。

2019年6月10日中辦、國辦印發的《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》，允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金，意味著基建層面獲得了定向加杠桿的政策性支持。2019年11月13日國常會宣布下調部分基建項目資本金比例，其中，公路建設資金比例從此前的20%下滑至15%，進一步從項目資金結構上緩解了資本金缺口帶來的融資壓力，為過江通道等重點基礎設施建設營造了量化的政策環境。

三、存在的主要問題

1.過江通道工程規模宏大，投資巨大，項目建設資金來源不足，資金籌資困難。當前形勢下穩投資與防風險相交織，既要擴大有效投資，又要防范化解債務風險，可以預見，2020年下半年，防控金融風險、健全金融監管體系依舊是金融監管部門的重點工作，傳統基建投資增速大幅回升的可能性較低，而部分過江通道主要承擔國道和市政道路功能，沒有固定收費來源，項目缺乏穩定的償還資金來源，將增加政府債務。同時，由于當前過江通道建設總投資太大（每公里造價超過8億元），即便是有著較高收益的收費路項目，實際資本金比例超過40%才能通過項目審批獲取融資，項目建設自有資金不足，資本金缺口較大，下調資本金比例對該類項目的利好非常有限。

2.過江通道項目面臨的建設條件復雜，各項目專題研究工作較多，前期工作周期很長。近年來更趨嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，以及環保、通航、岸線資源等剛性制約難以協調，各項專題審批周期拉長，難以穩定建設方案，與自然資源、環保等部門協調銜接工作滯后，無法對路線線位資源有效預留，導致現有規劃、預控作用未能有效發揮，使得項目建設征地拆遷難度加大、建設方案落地更為困難或者是過江通道線位的邊界條件制約增多。

3.過江通道的供給與需求不匹配，中下游地區過江設施供需結構矛盾明顯。部分通道型過江基礎設施服務水平偏低，擁堵成常態化，例如蘇通大橋目前日交通量已達11萬輛/日，已超負荷運行。部分城市因行政區劃調整，沿江人口和產業布局改變，各類過江需求均有激增，現有規劃通道的供給能力與服務水平還難以滿足社會日益增長的交通運輸需求和廣大人民群眾的美好出行需要。同時，鐵路過江通道因接線需與鐵路網并網，涉及沿線地市較多，協調程序復雜，其建設相對公路過江通道發展明顯滯后，且已建和在建的過江設施之間的間距過大，路網布局非常不均衡。

4.過江通道功能相對單一，多功能運輸通道建設比例不高。隨著近年我國經濟平穩快速增長，長江兩岸城市建設方興未艾，岸線開發利用程度高，兩岸港口碼頭林立，適合建設的過江通道資源日益緊缺，因此采用多種交通方式合并過江，可節約利用過江通道資源同時最大限度滿足交通需求，是體現交通綜合立體式發展的典型代表，可作為新形勢下處理生態環境保護與經濟社會發展間關系、合理需求與建設可能間關系的有效載體。長江干線規劃的50座公鐵兩用通道，但目前長江上建成及在建的多功能合并過江通道僅23座，規劃執行率約四成，在所有過江通道占比不足五分之一，有一半的項目提出功能調整或延期建設訴求。合并過江通道之所以數量不多，部分原因是由于鐵路、公路、城市軌道在規劃、建設、管理分屬不同行業部門主管，而不同行業之間缺乏統籌協調，責任主體不明確，各種前期研究工作推進緩慢，延長了建設周期，造成通道不能及時投入使用。因此主管部門為降低項目審批難度或縮短工程建設周期，往往更傾向于建設單一功能通道。

四、推進過江通道建設的建議舉措

1.多渠道解決過江通道建設資金來源。一是對人口流入地區，適當放松地方專項債務要求，根據不同項目融資能力，制定差異化投資政策，積極爭取各級各類財政資金，推進重點項目的建設。二是要創新交通投融資機制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，進一步放開相關領域的市場準入，擴大投資主體，尤其有一定收益的項目要對民間資本一視同仁，廣泛吸引社會資本參與項目建設，積極擴大有效投資。三是更好發揮政府作用，完善過江通道建設投融資長效機制，規范并推廣交通基礎設施 PPP、BOT+EPC 等新型投融資模式，充分利用近年來項目資本金下調、專項債擴大使用范圍、研究發行長期融資工具等國家政策放寬的契機，拓展融資渠道。四是積極爭取車購稅資金支持力度。當前交通運輸部對公路建設項目給予部分車購稅補助，建議對規劃中具有城市功能的干線公路過江通道項目爭取車船購置稅資金支持。

2.統籌考慮過江通道建設與水利、航道、港口和岸線資源綜合利用、生態環境保護等。一是建議在相關規劃落實以后抓緊開展相關的前期工作，在研究選擇橋位時加強與航運管理等有關部門的協調，做好橋位及其相應線路的規劃預留工作，在落實好“生態大保護”的前提下，結合各種線網規劃、各級城鄉規劃，科學劃定線位方案，避讓生態紅線，嚴格保護長江沿線生態環境。二是在過江通道規劃中充分考慮節約集約岸線和土地資源利用，協調與生態環境之間的關系，注重長江岸線的資源節約，結合資源約束、環境容量、相關城市和線網規劃情況，研究過江通道布局優化的思路和方案，處理好過江通道與航運、生態環境、土地性質的關系，提高長江干線沿線資源利用效益。

3.積極應對國土空間規劃體系改革以化解項目用地剛性制約。一是要求做好國土資源預控，由以往的建設規劃向“建設規劃+資源預控規劃”，對規劃通道力爭達到落地層次，通過與國家空間規劃體系對接，實現過江通道的建設線位、點位等空間資源有效預留，與“三區三線”（即城鎮、農業、生態空間及生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界）的協調一致。二是主動加強與自然資源部門對接，爭取外部支持政策，針對目前普遍存在的公路建設項目土地審批受阻等問題，繼續爭取在過江通道項目用地指標、審查審批等方面的支持政策。三是在各省高速公路、普通國省道的國土空間規劃中做好重大過江通道工程項目用地預留，做好與各類、各級城市總體規劃、土地利用規劃的銜接工作，預留過江通道及接線所需岸線及建設用地，確保建設項目的可實施性。

4.推進多功能過江運輸通道建設。一是針對不同的體制機制，進一步深化不同行業重點領域改革，完善發展制度，破除發展邊界“藩籬”，釋放制度紅利，明確多功能、多元式通道審批建設等協調機制，切實把制度優勢轉化為治理效能。二是降低建橋對通航、防洪、岸線碼頭正常功能使用的影響，嚴格控制岸線占用比例，盡量共用過江通道資源，采用多種運輸方式合并過江時，整體考慮多功能合并過江的主體結構與兩側接線，主體工程設計應充分考慮各方式技術特點，做到技術標準有效銜接，兩岸接線應考慮路線方案平順性，統籌遠期預留方案，做好相關工程界面接口預留工作。

5.科學制定過江通道建設方案以統籌過江通道建設時序。一是統籌過江通道規劃與“十四五”交通建設規劃、城市規劃的銜接，科學預測通道過江需求，提前做好規劃項目儲備，尤其針對中下游區域過江通道結構性矛盾，補齊發展短板。二是“急需”項目在符合上位規劃，前期工作推進扎實，各項前置要件完成、建設方案和資金籌措方案穩定等條件下，投資主管部門應給予政策支持，壓縮項目審批審查時間，加快批復。三是針對過江通道建設重點，指定相應的控制指標予以分類、分級，按類別性質（國家大通道、省域通道、城市內部的過江通道）、重要程度、交通需求、地理單元、人口影響等指標劃分權重，通過綜合評分，確定實施時序上的差異化，確保過江通道建設有效、有序實施，滿足近期和遠期過江交通需求差異。

五、結語

本文梳理了長江干線過江通道的建設情況，將長江和國外典型河流過江通道的現狀和關鍵性指標進行了比較研究，得出長江現狀過江通道無論在絕對數上還是人均擁有數上，均少于密西西比河和多瑙河，已無法滿足日益增長的過江運輸需求的結論。本文結合長江過江通道在未來建設中面臨的最新形勢，期望在國務院發布的《長江干線過江通道布局規劃（2013—2035年）》基礎上，沿線各地盡快研究過江通道多渠道資金來源方案，統籌過江通道建設，提高長江干線沿線資源利用效益，有效化解項目剛性約束條件，采用多種交通方式合并過江，科學制定過江通道建設方案，統籌過江通道建設時序，促進沿江地區跨江聯動發展。

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