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盤活養(yǎng)老設施主要路徑研究

中咨公司青馬研習第三小組

徐成彬 張雪飛 徐姝祺 等

我國實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，不斷深化養(yǎng)老服務改革，日益重視盤活存量資產(chǎn)。《國務院辦公廳關于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》（國辦發(fā)〔2022〕19號）提出了基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、政府和社會資本合作（PPP）、產(chǎn)權交易所交易、發(fā)揮國有資本投資、運營公司功能作用、促進盤活存量和改擴建有機結合、挖掘閑置低效資產(chǎn)價值、兼并重組等盤活方式。

本研究聚焦養(yǎng)老領域存量資產(chǎn)盤活，以基礎設施REITs、PPP、挖掘閑置低效資產(chǎn)價值等盤活方式為例，梳理盤活政策要求和適用范圍，總結發(fā)展情況、國際經(jīng)驗及典型案例，提出重點關注問題和實施建議。

一、采用公募REITs盤活養(yǎng)老設施

公募REITs也稱不動產(chǎn)投資信托基金（Real Estate Investment Trusts, REITs），1960年發(fā)源于美國，是一種以公開發(fā)行收益憑證的方式匯集特定多數(shù)投資者的資金，由專門投資機構進行不動產(chǎn)投資、經(jīng)營和管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者的證券。

我國公募REITs是指基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（簡稱基礎設施REITs），其交易結構如圖1所示。

圖1 我國公募REITs“契約型”交易結構

截至2025年2月底，中國公募REITs市場已有63只上市、4只擴募，累計募集資金1734億元。目前養(yǎng)老領域基礎設施REITs尚未實現(xiàn)破冰。

（一）養(yǎng)老REITs政策要求

2024年7月,《國家發(fā)展改革委關于全面推動基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）項目常態(tài)化發(fā)行的通知》（發(fā)改投資〔2024〕1014號，簡稱1014號文）首次將養(yǎng)老設施納入REITs底層資產(chǎn)范圍。

2024年10月，民政部等24部門聯(lián)合印發(fā)《關于進一步促進養(yǎng)老服務消費 提升老年人生活品質(zhì)的若干措施》（民發(fā)〔2024〕52號），其中提及支持養(yǎng)老設施納入基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）發(fā)行范圍。鼓勵各類金融機構按市場化法治化原則支持養(yǎng)老服務體系建設，著力加大普惠養(yǎng)老服務供給。 

2025年2月，國家發(fā)展改革委等八部委印發(fā)《促進普惠養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，提出要推動服務供給提質(zhì)擴面、培育發(fā)展服務機構、統(tǒng)籌利用存量資產(chǎn)等促進普惠養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展舉措。

通過REITs盤活養(yǎng)老設施，鼓勵和引導更多社會力量積極參與養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，提升養(yǎng)老服務供給能力，有利于完善養(yǎng)老、醫(yī)療、長期照護等社會保障機制，加快銀發(fā)經(jīng)濟規(guī)模化、標準化、集群化、品牌化發(fā)展，有效滿足老年人多層次、多樣化養(yǎng)老服務需求，增進老年人的福祉。

（二）美國養(yǎng)老REITs經(jīng)驗

美國是全球最早發(fā)展REITs的國家，也是REITs發(fā)展最為成熟的國家。按照美國房地產(chǎn)投資信托協(xié)會（NAREIT）對REITs根據(jù)資產(chǎn)類型的分類，由養(yǎng)老地產(chǎn)和醫(yī)療健康結合而成的養(yǎng)老醫(yī)療型REITs（即Healthcare REITs，簡稱美國養(yǎng)老REITs）被分為一個單獨品類，專注于投資與養(yǎng)老醫(yī)療事業(yè)相關的地產(chǎn)。美國養(yǎng)老REITs的基本運營方式為：從投資者處籌集資金，投資購買養(yǎng)老院、護理中心等類型的地產(chǎn)，向公眾提供醫(yī)療和養(yǎng)老服務，收取租戶租金以及獲取政府醫(yī)療補助，并用分紅形式返還給投資者。

相較于零售、辦公、住宅等類型，美國養(yǎng)老REITs在數(shù)量和市值占比相對不高。美國養(yǎng)老REITs在所有上市交易類型中占比約10%，在防御性資產(chǎn)類別中表現(xiàn)突出，需求穩(wěn)定且具有較強的抗周期性。

美國養(yǎng)老REITs物業(yè)類型，養(yǎng)老院和專業(yè)護理院是養(yǎng)老REITs持有的主要資產(chǎn)類別，占比超過70%。養(yǎng)老REITs主要經(jīng)營的地產(chǎn)類型包括：養(yǎng)老院（Senior housing），包括提供醫(yī)療服務的互助型養(yǎng)老院和獨立養(yǎng)老院；專業(yè)護理院（Skilled nursing home），主要為老年患者提供長期護理照料服務，針對的是生活依賴他人照料的老人；醫(yī)療辦公樓（Medical Office），與醫(yī)療密切相關的資產(chǎn)，包括醫(yī)生診所，日間手術中心等；其他類型，包括生命科學實驗室等。

美國養(yǎng)老REITs投資收益，呈現(xiàn)出較高收益率和較小波動性。美國養(yǎng)老REITs年均收益率超過10.00%，高于零售業(yè)、寫字樓等種類REITs，也高于市場上所有REITs的平均回報率。養(yǎng)老REITs收益率相對比較穩(wěn)定，在經(jīng)濟衰退期或金融危機時期有較好的抵御風險的能力。養(yǎng)老REITs的年化收益波動率與其他類型REITs相比較小，一方面相較于其他類別，養(yǎng)老類物業(yè)的入住率較為穩(wěn)定，另一方面，入住租客主要是老年人，訴求是頤養(yǎng)天年，因此租約通常較長（通常為5年以上），較長的租賃合約保障了REITs物業(yè)較為穩(wěn)定的收入。

美國養(yǎng)老REITs運營管理模式，主要包括凈出租模式（net rental）和委托經(jīng)營模式（entrusted operation）。在凈出租模式下，REITs公司把養(yǎng)老醫(yī)療物業(yè)租賃給運營商，每年收取固定租金費用（養(yǎng)老社區(qū)的毛租金收益率一般為物業(yè)價值的8~12%），而所有直接運營費用、社區(qū)維護費用、稅費、保險費等均由租賃方承擔。在委托經(jīng)營模式下，REITs公司將旗下物業(yè)托管給運營商，運營商每年收取相當于經(jīng)營收入5~6%的管理費，但不承擔經(jīng)營虧損的風險，也不獲取剩余收益；所有的經(jīng)營收入都歸REITs公司所有（美國養(yǎng)老社區(qū)每單元的經(jīng)營收入約為3000~4000美元，是租金收入的3~4倍），所有的經(jīng)營成本也由REITs公司負擔。相應的，REITs公司獲取租金及經(jīng)營剩余收益，承擔大部分經(jīng)營風險。美國大型的養(yǎng)老REITs基本采用凈租賃和委托運營模式并行的模式。其中凈出租模式下，REITs公司的風險最低、收益最穩(wěn)定，是目前REITs公司采用的主要模式。 

美國養(yǎng)老REITs收入來源，主要包括私人負擔與政府負擔。目前美國的前三大養(yǎng)老REITs：HCN、VENTAS、HCP均以私人資金為主要收入來源。這三家REITs旗下所有的主要物業(yè)均為普通養(yǎng)老院、醫(yī)療基礎設施，由于醫(yī)保和政府補貼并不覆蓋美國老年人這部分養(yǎng)老需求，這類REITs的收入主要來源于老年人的自主性養(yǎng)老花費，受政策影響較小。OHI是市場上的第四大養(yǎng)老REITs，其主要物業(yè)是護理院，主營業(yè)務是長期護理和看護服務，大部分收入來自政府的醫(yī)保資金或補貼，政府的財政計劃和醫(yī)療法案對其收入有較大影響。

美國養(yǎng)老REITs的核心是風險收益的分匹。開發(fā)商、投資商與運營商的角色分離實現(xiàn)了開發(fā)利潤、租金收益、資產(chǎn)升值收益與經(jīng)營管理收益的分離。其中，開發(fā)商通過快速銷售模式獲取開發(fā)利潤，利潤率不高但資金回籠速度快；REITs投資人通過長期持有資產(chǎn)獲取穩(wěn)定的租金收益，利潤率高但資金回籠期長，風險低但投資回報率也略低；而基金投資人通過資產(chǎn)的買賣獲取資產(chǎn)升值收益，承擔財務風險的同時獲得較高投資回報率；與之相對，運營商借助輕資產(chǎn)模式放大經(jīng)營現(xiàn)金回報，承擔經(jīng)營風險的同時也能獲得較高投資回報率。

（三）我國養(yǎng)老設施發(fā)行REITs的難點

養(yǎng)老設施REITs為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的重資產(chǎn)模式提供了轉(zhuǎn)型契機，將養(yǎng)老設施未來收益轉(zhuǎn)化為具有流動性的金融資產(chǎn)，有利于優(yōu)化資源配置、提升養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)運營效率，具有重大民生意義。重資產(chǎn)養(yǎng)老模式如何通過REITs這把“資本鑰匙”，促進銀發(fā)經(jīng)濟高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展，需要進一步的探討。

第一，運營收益方面，大多數(shù)養(yǎng)老設施項目的自身盈利能力較弱，養(yǎng)老REITs的市場定價和投資者接受度有待論證。基礎設施REITs的核心在于穩(wěn)定的現(xiàn)金流，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)利潤不高，抗經(jīng)濟周期能力強，穩(wěn)定的入住率和租金收入為發(fā)行REITs提供了可能。然而不同于美國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，我國養(yǎng)老事業(yè)尚處于起步階段，養(yǎng)老設施存在服務和需求層次不匹配的“結構性失衡”，養(yǎng)老基礎設施領域存在資源分配不均、服務能力不足及支付能力受限等問題。根據(jù)《養(yǎng)老機構管理辦法》，養(yǎng)老機構依照其登記類型、經(jīng)營性質(zhì)、運營方式、設施設備條件、管理水平、服務質(zhì)量、照料護理等級等因素合理確定服務項目的收費標準。因此我國養(yǎng)老項目的運營收入主要以使用者付費收入以及政府補貼收入為主，且部分項目使用者支付意愿不足，補貼機制尚未明確。

基礎設施REITs常態(tài)化發(fā)行政策取消了項目預計經(jīng)營現(xiàn)金流分派率的硬性要求，但如果養(yǎng)老設施REITs的收益率過低，難以滿足投資人回報需求。例如，保險主業(yè)與養(yǎng)老社區(qū)項目的收益難以直接掛鉤，單獨基礎設施REITs項目收益率可能難以匹配市場期望。

第二，合規(guī)性方面，部分養(yǎng)老設施項目存在資產(chǎn)權屬、土地使用、投資管理手續(xù)、備案資質(zhì)等方面的問題。不同于美國養(yǎng)老REITs的市場化發(fā)展，公募REITs以法治化為基本遵循，底層資產(chǎn)為基礎設施項目，對于項目的合規(guī)性要求較高。結合我國養(yǎng)老基礎設施現(xiàn)狀來看，擬發(fā)行基礎設施REITs的項目應為盈利性養(yǎng)老項目（包括盈利性政企合作項目、盈利性民建民營項目）。部分養(yǎng)老項目土地取得方式為劃撥用地，土地權屬在政府。養(yǎng)老設施REITs以產(chǎn)權類為主，尚未有底層資產(chǎn)為劃撥土地發(fā)行REITs的先例。對于民建民營項目，部分養(yǎng)老設施在土地規(guī)劃、消防審核等投資管理手續(xù)上，證照手續(xù)方面缺失嚴重。

1014號文要求，納入養(yǎng)老項目底層資產(chǎn)范圍的，應屬依法登記并在民政部門備案的養(yǎng)老項目。基于醫(yī)養(yǎng)結合發(fā)展導向，我國養(yǎng)老設施項目可能包括醫(yī)療機構，其能否納入底層資產(chǎn)范圍，需要結合醫(yī)療機構與底層資產(chǎn)的物理關系、是否具有資質(zhì)等綜合考慮。部分養(yǎng)老機構內(nèi)設醫(yī)療機構，相關場地設置在養(yǎng)老機構運營范圍之內(nèi)，醫(yī)療服務相關資產(chǎn)及人員歸屬養(yǎng)老機構，其設立目的是為了給機構入住老人配套提供健康管理、急診救護、安寧療護等服務，一般不具備獨立對外開展業(yè)務的許可資質(zhì)。部分養(yǎng)老機構設立有獨立養(yǎng)老機構或合作醫(yī)療機構，除了配套養(yǎng)老機構所需的醫(yī)療護理服務外，還可以獨立對外開展營業(yè)。如醫(yī)療機構與養(yǎng)老設施歸屬同一法人主體，醫(yī)療資產(chǎn)及經(jīng)營收入是否可納入底層資產(chǎn)范疇、哪一部分的醫(yī)療資產(chǎn)可以納入底層資產(chǎn)的范疇等問題尚需進一步探討。

第三，資產(chǎn)規(guī)模方面，部分養(yǎng)老設施項目以中小型機構為主，可能難以滿足首發(fā)和擴募門檻要求。1014號文對于發(fā)行基礎設施REITs的底層資產(chǎn)規(guī)模寬限了要求，對于租賃住房項目和養(yǎng)老設施項目，要求首次發(fā)行基礎設施REITs項目，當期目標不動產(chǎn)評估凈值原則上不低于8億元，可擴募資產(chǎn)原則上不低于擬首次發(fā)行資產(chǎn)規(guī)模的2倍，而因行業(yè)共性等原因?qū)е麓_實缺乏其他可擴募資產(chǎn)的項目，可適當放寬可擴募資產(chǎn)規(guī)模要求。盡管如此，資產(chǎn)規(guī)模和可擴募資產(chǎn)規(guī)模對于大部分養(yǎng)老項目而言，也存在是否能滿足門檻要求的障礙和難題。

（四）我國養(yǎng)老設施發(fā)行REITs的建議

針對上述養(yǎng)老設施發(fā)行基礎設施REITs的重難點問題，提出幾點實施建議，對我國未來養(yǎng)老設施發(fā)行REITs前景進行展望。

第一，做好資產(chǎn)篩選，高度重視底層項目合規(guī)性。部分養(yǎng)老設施資產(chǎn)基于歷史形成，或由其他閑置低效資產(chǎn)改造、轉(zhuǎn)化而來，可能存在規(guī)劃調(diào)整、用地性質(zhì)變更、產(chǎn)權登記轉(zhuǎn)移、消防驗收缺失等合規(guī)性問題。需要加強地方政府部門協(xié)同，形成合力，推進合規(guī)性手續(xù)補辦和完善，杜絕將合規(guī)風險傳遞給投資人；另一方面，針對養(yǎng)老設施項目應當辦理的特定行業(yè)投資管理手續(xù)，例如養(yǎng)老機構設立許可、食品經(jīng)營許可（如包含餐飲服務）、醫(yī)療機構備案（如內(nèi)設醫(yī)療機構）等，也應當嚴格做好合規(guī)把關。做好資產(chǎn)篩選，剔除養(yǎng)老基礎設施中收益率低、投資規(guī)模大、合規(guī)手續(xù)缺失嚴重的資產(chǎn)，開展資產(chǎn)剝離和重組相關論證。

第二，考慮多元收益，擴大資產(chǎn)運營收益來源。拓寬項目效益方面，結合底層資產(chǎn)項目業(yè)態(tài)和特點，可以考慮納入醫(yī)療、康復、護理、老年助餐、老年大學等相關多元化業(yè)務，將養(yǎng)老服務的綜合效能轉(zhuǎn)化為項目收益。同時解決好養(yǎng)老機構與醫(yī)療機構、社區(qū)服務組織之間的權屬邊界、收益和成本分配機制。提升運營服務方面，強化護理人員職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)能力提升，加大養(yǎng)老服務專業(yè)人才培養(yǎng)力度，修煉內(nèi)功，提升項目運營服務內(nèi)生價值。

第三，推動資產(chǎn)整合，發(fā)揮區(qū)域整體效用價值。全域養(yǎng)老是一種綜合性、系統(tǒng)性的養(yǎng)老理念，強調(diào)在特定區(qū)域內(nèi)，將各類養(yǎng)老資源（包括但不限于養(yǎng)老機構、社區(qū)養(yǎng)老設施、醫(yī)療服務資源、老年活動場所等）進行全方位整合與協(xié)同運作，為區(qū)域內(nèi)老年人提供覆蓋全生活場景、全生命周期的優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務，以提升區(qū)域整體養(yǎng)老水平與價值。設立區(qū)域養(yǎng)老資產(chǎn)整合平臺，借助股權合作、委托運營、戰(zhàn)略聯(lián)盟等形式，推動養(yǎng)老資產(chǎn)持有方與運營方深度協(xié)作。鼓勵大型養(yǎng)老企業(yè)通過并購、重組等手段，整合區(qū)域內(nèi)小型養(yǎng)老機構，實現(xiàn)規(guī)模化運營，促進資源共享。未來，養(yǎng)老REITs募集資金回收，持續(xù)用于收購存量資產(chǎn)和改造提升，形成養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和良性循環(huán)。

二、運用政府和社會資本合作（PPP）模式盤活養(yǎng)老設施

政府和社會資本合作（Public Private Partnership, PPP）是政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作模式。引入社會資本，采用PPP模式盤活具備長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的養(yǎng)老設施，對于發(fā)展普惠型和市場型養(yǎng)老服務、提升養(yǎng)老資產(chǎn)運營效率具有重要意義。

（一）養(yǎng)老PPP政策與主要參與方式

2017年8月，財政部、民政部、人力資源社會保障部聯(lián)合發(fā)布《關于運營政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》（財金〔2017〕86號），是我國關于養(yǎng)老PPP模式的早期政策。

2023年11月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號，簡稱PPP新機制），標志著我國PPP工作進入全新階段。PPP新機制聚焦使用者付費，要求所有PPP項目均應采取特許經(jīng)營模式實施，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目。《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》未單獨列示養(yǎng)老基礎設施領域，但養(yǎng)老設施改擴建項目也可參照清單精神鼓勵吸引民營企業(yè)參與。

運用PPP模式推進養(yǎng)老服務業(yè)供給側(cè)結構性改革，有利于形成多層次、多渠道、多樣化的養(yǎng)老服務市場。

一是鼓勵政府將現(xiàn)有公辦養(yǎng)老機構交由社會資本方運營管理。支持機關、企事業(yè)單位將所屬的度假村、培訓中心、招待所、療養(yǎng)院等，通過PPP模式轉(zhuǎn)型為養(yǎng)老機構，吸引社會資本運營管理。鼓勵商業(yè)地產(chǎn)庫存高、出租難的地方，通過PPP模式將閑置廠房、商業(yè)設施及其他可利用的社會資源改造成養(yǎng)老機構。

二是鼓勵政府和社會資本在城鄉(xiāng)社區(qū)內(nèi)建設運營居家養(yǎng)老服務網(wǎng)點、社區(qū)綜合服務設施，興辦或運營老年供餐、社區(qū)日間照料、老年精神文化生活等形式多樣的養(yǎng)老服務。支持政府將所轄區(qū)域內(nèi)的社區(qū)養(yǎng)老服務打包，通過PPP模式交由社會資本方投資、建設或運營，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的社區(qū)養(yǎng)老服務項目統(tǒng)一標準、統(tǒng)一運營。

三是鼓勵養(yǎng)老機構與醫(yī)療衛(wèi)生機構、健康服務機構開展合作，支持打造“以健康管理為基礎、以養(yǎng)老服務為核心、以醫(yī)療服務為支撐”的全生命周期養(yǎng)老服務鏈，興建一批養(yǎng)老為主題，附加康養(yǎng)、體育健身、醫(yī)療、教育、文化娛樂、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代服務業(yè)的“養(yǎng)老+”綜合新業(yè)態(tài)。

（二）養(yǎng)老PPP項目總量和結構

我國養(yǎng)老服務存量PPP項目約300個，絕大多數(shù)沒有進入執(zhí)行階段。根據(jù)已停止運營的財政部PPP項目信息平臺的不完全統(tǒng)計，截至2022年底全國養(yǎng)老服務設施PPP項目約300個，其中識別階段180余個，準備階段40余個，采購階段項目30余個，執(zhí)行階段50余個。

養(yǎng)老服務PPP分為三種服務模式，即養(yǎng)老福利院、醫(yī)養(yǎng)綜合體和大型養(yǎng)老社區(qū)。養(yǎng)老福利院是負責接收老人安度晚年的社會服務場所，配備簡單的文娛醫(yī)療設施，服務對象多為城市三無老人和農(nóng)村五保老人；醫(yī)養(yǎng)綜合體通常以醫(yī)院為主體，拓展養(yǎng)老服務功能或以養(yǎng)老院為主體強化醫(yī)療康復功能，致力于滿足患病或失能老人對養(yǎng)老醫(yī)護的專業(yè)化需求；大型養(yǎng)老社區(qū)是集居住、醫(yī)療、休閑于一體的養(yǎng)老服務區(qū)，具有養(yǎng)老服務綜合配套產(chǎn)業(yè)功能，通常面向具有中高端養(yǎng)老服務需求的老年群體。

地區(qū)分化較為明顯，山東省、河南省項目數(shù)量和投資額度較多。其中山東省PPP項目多集中在醫(yī)養(yǎng)綜合體和大型養(yǎng)老社區(qū)模式。山東、河南、江蘇、湖北、江西、陜西等地均有國家級PPP養(yǎng)老示范項目落地；北京、新疆、內(nèi)蒙古等地PPP項目數(shù)量較多，但單筆投資額較小；湖南、吉林等地PPP項目數(shù)量較少，但單筆投資額較大。

養(yǎng)老福利院的投資金額逐年下降，醫(yī)養(yǎng)綜合體的投資金額趨于穩(wěn)定，大型養(yǎng)老社區(qū)的投資金額逐年上升。三種服務模式的投資規(guī)模變化趨勢可能與其不同的市場功能定位有關聯(lián)，表現(xiàn)為建設內(nèi)容與服務檔次的差別。養(yǎng)老福利院更多發(fā)揮保基本的養(yǎng)老作用，以小規(guī)模單體建筑為主，配有簡單服務設施，因而投資成本不高。醫(yī)養(yǎng)綜合體更加強化醫(yī)療服務專業(yè)性，需在醫(yī)院建設、人才引進和設備購置方面增加投資成本。大型養(yǎng)老社區(qū)屬于規(guī)模化園區(qū)經(jīng)營，醫(yī)養(yǎng)功能齊全，兼具商業(yè)價值考量，往往附加生態(tài)、文旅、康養(yǎng)等要素，因而建設和運營成本最高。

我國通過PPP參與養(yǎng)老以新建項目為主，而對于存量項目的改造或閑置資源的利用則相對較少。BOT和BOO是較為常見的方式，其中BOT方式運作的項目數(shù)量和投資金額占比一半以上；TOT、ROT、TOT+BOT等方式運作的數(shù)量較少，占比較低。

回報機制方面，包括政府付費、使用者付費、可行性缺口補助三類。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國過去養(yǎng)老服務設施PPP項目的投資回報方式以使用者付費為主(55~60%)，可行性缺口補助為輔(33~35%)，純政府付費方式較少（低于5%）。收益分配方式以政府參與分紅為主(54%)，高于政府不參與分紅比例(46%)。醫(yī)養(yǎng)綜合體和大型養(yǎng)老社區(qū)項目的市場化程度和收益水平較高，具有良好的使用者付費基礎，政府不僅無須提供財政補貼，還可根據(jù)股權比例參與分紅；養(yǎng)老福利院的市場化程度和收益水平較低，使用者付費能力較弱，政府通過可行性缺口補貼保證社會資本方獲得一定的投資收益，并借助讓利分紅提高項目融資吸引力，傾向采用“可行性缺口補助—政府不參與分紅”的組合。

（三）養(yǎng)老領域PPP的主要困境

回顧我國養(yǎng)老領域PPP發(fā)展歷程，機遇與挑戰(zhàn)并存，總體存在若干發(fā)展困境。

第一，養(yǎng)老設施PPP項目周期長、回報慢，投資吸引力有待提高。養(yǎng)老項目本身具有前期投入較大、利潤率較低和回報周期較長等特點；加之我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段，商業(yè)模式和盈利模式尚不清晰，多數(shù)項目短期內(nèi)難以實現(xiàn)現(xiàn)金流自平衡；部分項目依靠政府方提供的劃撥或相對便宜的公益用地維持運營，項目對社會資本方的吸引力有待進一步增強。

第二，整體發(fā)展不足，行業(yè)和區(qū)域發(fā)展不均衡。從地域分布來看，PPP模式在我國養(yǎng)老領域的發(fā)展比較有限。現(xiàn)有20余個省份將PPP模式應用于養(yǎng)老領域，多為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，但地區(qū)分化較為明顯、整體推進速度較為緩慢。部分地區(qū)存在地方政府對PPP模式認識不足的情形；在已有PPP養(yǎng)老項目的省份，存在農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后于城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題。

第三，老年人支付能力較弱，與使用者付費機制存在沖突。部分養(yǎng)老項目的土地和地上建筑物一般為公益資產(chǎn)，不具有抵押權，因而對項目的自償性要求較高。養(yǎng)老領域PPP以使用者付費為主，但部分項目難以真正實現(xiàn)項目現(xiàn)金流的自平衡，即項目未來產(chǎn)生的現(xiàn)金流收益無法完全覆蓋其投資成本。

（四）符合新機制要求的養(yǎng)老PPP實施建議

PPP新機制強調(diào)激發(fā)民間投資活力，防范和化解地方政府隱性債務風險。結合養(yǎng)老行業(yè)的運作體系與機制，對在PPP新機制背景下政府和社會資本合作參與養(yǎng)老設施項目提出實施建議。

第一，充分吸引民營企業(yè)參與，激發(fā)民間資本運營活力，提升運營管理效率。PPP項目兼具公益性和經(jīng)營性的雙重屬性，可以探索建立民間資本參與PPP項目清單制度與容錯機制，充分激發(fā)市場活力，支持各類市場主體按市場化原則積極參與養(yǎng)老服務，完善社會化運營機制和扶持政策落實評價機制，建立市場化機制以保障PPP項目收益穩(wěn)定性；同時充分鼓勵特許經(jīng)營者通過技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新等降低建設和運營成本，鼓勵特許經(jīng)營者充分挖掘項目市場價值，提高基礎設施和公用事業(yè)項目建設運營水平，提升項目投資收益。

第二，健全服務機構價格形成機制，推動建立行業(yè)統(tǒng)一的補貼機制和標準，支持普惠型養(yǎng)老服務發(fā)展。PPP新機制在回報機制方面聚焦使用者付費。養(yǎng)老項目公益性屬性較強，且面向老年人這一弱勢群體收費，完全由投資人投資并通過提供養(yǎng)老服務收回投資的形式，盈利能力總體較弱。一方面，需立足普惠養(yǎng)老服務的可負擔性和可持續(xù)性，綜合考慮服務機構實際成本、政府補助、當?shù)厥杖胨健⑷罕姵惺苣芰Α⑹袌龉┣鬆顩r、服務機構性質(zhì)等因素，健全完善普惠養(yǎng)老服務機構價格形成機制。另一方面可以探索研究長期護理保險制度，合理確定經(jīng)濟困難失能老年人護理補貼覆蓋范圍和補貼標準，做好長期護理保險與經(jīng)濟困難的高齡、失能老年人護理補貼等政策的銜接。需要說明的是，養(yǎng)老領域PPP項目所設置的運營補貼，應當是針對行業(yè)設置的統(tǒng)一補貼，不能是針對于項目本身的個性化補貼，PPP新機制下的運營補貼政策和標準將更加統(tǒng)一和透明。

第三，依法合規(guī)實施特許經(jīng)營，打造“少而美”示范項目。作為經(jīng)濟體制改革的核心內(nèi)容之一，投融資體制改革催生和發(fā)展了適合國情的PPP模式。過去十年養(yǎng)老領域PPP實施一定程度上起到改善養(yǎng)老公共服務、拉動有效投資的作用，但是在實踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題，例如PPP項目范圍泛化、收費和定價缺乏依據(jù)、補貼機制不明確等。一方面，優(yōu)先支持民營企業(yè)通過特許經(jīng)營模式參與盤活養(yǎng)老設施存量資產(chǎn)，提升服務質(zhì)量和效率，發(fā)揮市場化機制作用，同時鼓勵符合條件的國有企業(yè)規(guī)范參與TOT等盤活存量資產(chǎn)特許經(jīng)營項目；另一方面，嚴格落實PPP新機制規(guī)范實施要求，聚焦使用者付費，不能在盤活養(yǎng)老存量資產(chǎn)的過程中新增地方政府隱性債務等各類風險，依法合規(guī)打造“少而美”示范項目。

三、利用閑置低效資產(chǎn)發(fā)展養(yǎng)老服務

利用存量資源興辦養(yǎng)老服務設施是在土地資源剛性約束下增加養(yǎng)老服務設施供給的重要途徑。存量資源包括存量的商業(yè)、辦公用房或工業(yè)、倉儲用房；轉(zhuǎn)型中的黨政機關和國有企事業(yè)單位舉辦的培訓中心等；以及其他適合用于作為養(yǎng)老服務設施的存量資源。

（一）養(yǎng)老領域挖掘閑置低效資產(chǎn)政策要點

近年來，國家和各地出臺了相關政策文件支持利用存量資源發(fā)展養(yǎng)老服務，通過整合改造閑置社會資源，有效增加供給總量，推動養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展提質(zhì)增效，更好地滿足社會日益增長的養(yǎng)老服務需求。

早在2016年，民政部、國家發(fā)展改革委等11個部委聯(lián)合印發(fā)《關于支持整合改造閑置社會資源發(fā)展養(yǎng)老服務的通知》（民發(fā)〔2016〕179號）提出，充分挖掘閑置社會資源，引導社會力量參與養(yǎng)老服務設施改造，為全面建成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)結合的多層次養(yǎng)老服務體系目標提供物質(zhì)保障。

中共中央、國務院《關于深化養(yǎng)老服務改革發(fā)展的意見》，以及國家發(fā)展改革委等八部委《促進普惠養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，均明確要統(tǒng)籌利用存量資產(chǎn)，挖掘閑置或低效資產(chǎn)，推動存量資產(chǎn)高效轉(zhuǎn)型。一是支持各類市場主體積極參與養(yǎng)老服務。二是鼓勵多元化利用和創(chuàng)新模式。三是布局系統(tǒng)性規(guī)劃與政策協(xié)同。

在中央政策的引領下，各地相繼出臺了優(yōu)化實施路徑和辦理流程。代表性地方政策包括：2017年，江蘇省民政廳聯(lián)合省自然資源廳等12個部門印發(fā)《關于整合改造閑置社會資源發(fā)展養(yǎng)老服務的通知》，提出“改造利用現(xiàn)有閑置廠房、社區(qū)用房等興辦養(yǎng)老服務設施，并對其提供支持措施”。2019年，上海市出臺《促進和規(guī)范利用存量資源加大養(yǎng)老服務設施供給的工作指引》，根據(jù)存量資源的具體條件，結合建設管理相關要求，提出可能的實施路徑。

（二）養(yǎng)老領域挖掘閑置低效資產(chǎn)內(nèi)容

存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)型方向較多，可以轉(zhuǎn)型養(yǎng)老的存量資產(chǎn)主要包括：工業(yè)用地、社區(qū)服務用地、公共事業(yè)用地、公益用地、爛尾樓盤、辦公樓、公用設施用地、存量酒店及度假村、集體用地、旅游用地等。

養(yǎng)老領域挖掘閑置低效資產(chǎn)代表性方向之一：工業(yè)用地、公共事業(yè)用地和辦公樓，部分央企及地方國企，根據(jù)自有存量用地的特色屬性，通過各種合作開發(fā)模式，探索出存量資產(chǎn)盤活開發(fā)養(yǎng)老服務項目的輕資產(chǎn)運營模式新路徑。

養(yǎng)老領域挖掘閑置低效資產(chǎn)代表性方向之二：閑置的商業(yè)、辦公、工業(yè)、倉儲，鼓勵多元化利用和創(chuàng)新模式，支持將存量房屋和社區(qū)用房改造為普惠養(yǎng)老機構；同時鼓勵農(nóng)村地區(qū)通過改造閑置校舍、敬老院等建設普惠性養(yǎng)老機構。

養(yǎng)老領域挖掘閑置低效資產(chǎn)代表性方向之三：廢棄廠房、社區(qū)用房、城市經(jīng)濟型酒店，根據(jù)存量土地的具體條件，因地施策，制定具體的改造支持和優(yōu)惠措施。對于利用存量建筑與養(yǎng)老服務設施建筑結構差異較大的物業(yè)，探索采取城市更新的事實路徑；對于商辦、社區(qū)用房等興辦的，在確保結構安全、消防安全基礎上，可暫不改變規(guī)劃和土地性質(zhì)，臨時改變建筑功能用于養(yǎng)老服務。

（三）養(yǎng)老領域挖掘閑置低效資產(chǎn)的實施建議

第一，產(chǎn)業(yè)導入方面，存量資產(chǎn)改建養(yǎng)老服務的核心是“養(yǎng)”。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與活化利用的基礎上，存量資產(chǎn)盤活應更加注重落地康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)內(nèi)容的設計與落地，而不能陷入傳統(tǒng)地產(chǎn)開發(fā)快銷賺快錢的舊有模式。

第二，功能定位方面，與傳統(tǒng)住宅物業(yè)的目標定位不同，存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)型養(yǎng)老項目開發(fā)中應更加重視醫(yī)療健康管理、文化娛樂及家政物業(yè)等軟服務，需要企業(yè)大力投入和整合資源。

第三，盈利模式方面，考慮到存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)型養(yǎng)老服務項目，其土地性質(zhì)和定位不同，項目盈利模式涉及產(chǎn)權銷售、租賃、持有經(jīng)營和混合經(jīng)營等不同模式，應當綜合因素合理平衡收益和風險承擔機制。

第四，資源整合方面，養(yǎng)老項目一般投入周期較長、投入資金較大，需要整合大量的產(chǎn)業(yè)資源，政府配套政策以及行業(yè)標準尚沒有明確路徑指引。在盤活存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)型做養(yǎng)老服務實踐中應做好社會資源整合，創(chuàng)新解決問題。

四、小結

我國養(yǎng)老機構可劃分為兜底保障型、普惠支持型、完全市場型。為解決養(yǎng)老資源短缺、提升養(yǎng)老服務質(zhì)量，亟需多管齊下、質(zhì)效并舉盤活養(yǎng)老領域存量資產(chǎn)。REITs、PPP和挖掘盤活閑置低效資產(chǎn)，在養(yǎng)老項目適用范圍、所需要解決的問題等存在不同，應結合項目微觀條件和產(chǎn)業(yè)資源整合等方面，依法合規(guī)和因地制宜選擇合適方式。

REITs發(fā)行方面，一是做好資產(chǎn)篩選，高度重視底層項目合規(guī)性，依法合規(guī)解決養(yǎng)老設施資產(chǎn)權屬和養(yǎng)老機構資質(zhì)等方面的共性問題。二是考慮多元收益，擴大資產(chǎn)運營收益來源。養(yǎng)老REITs投資價值應綜合考慮抗經(jīng)濟周期能力和項目持續(xù)穩(wěn)定收益能力。三是推動資產(chǎn)整合，發(fā)揮區(qū)域整體效用價值。為更多具備條件的養(yǎng)老設施項目提供機會。

PPP新機制實施方面，一是充分吸引民營企業(yè)參與，激發(fā)民間資本運營活力。二是推動地市級以上人民政府或行業(yè)主管部門探索建立行業(yè)統(tǒng)一的補貼機制和標準。三是依法合規(guī)實施特許經(jīng)營，打造“少而美”示范項目。

挖掘閑置低效資產(chǎn)方面，一是老有所“養(yǎng)”，做好養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)內(nèi)容設計與落地，在適老化改造的規(guī)劃、設計、配套設施和設備中體現(xiàn)生態(tài)、環(huán)保、安全、體貼等特點，多元化養(yǎng)老功能；二是重視服務，在醫(yī)療健康方面大力做好資源整合；三是守正創(chuàng)新，在解決好地產(chǎn)轉(zhuǎn)性和重新利用的基礎上，因地制宜合理平衡盈利模式和收益分配機制。

青馬研習第三小組

組員：張雪飛 徐姝祺 石驍 沈文軒 馬天澤 袁小舒 許佳琪

指導老師：徐成彬