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基礎設施項目前期工作手續合規性研究（Ⅵ）
專項篇（下）

張雪飛 伍迪

2016年，國務院發布《關于印發清理規范投資項目報建審批事項實施方案的通知》（國發〔2016〕29號），是簡化整合投資項目報建手續工作的重要部署。該通知明確，投資項目在可行性研究報告批復或項目申請報告核準之后、開工建設之前，由相關部門和單位依據法律法規向項目單位作出的行政審批事項由此前的65項報建審批事項歸并減少為42項，精簡后的事項仍然包括發展改革部門負責的節能審查意見、水利部門負責的取水許可、自然資源部門（原海洋部門）負責的海域使用權證書核發、安全部門負責的涉及國家安全事項的建設項目審批等。本文以海域使用權證、外商投資安全審查為例，簡要闡述特定行業領域需要辦理專項手續的歷史沿革及合規性要點。此外，除了需要開工前完成的投資項目報建手續，本文還將討論從事電信業務經營活動需取得的電信業務經營許可等特定行業領域需要完成的專項手續。

一、海域使用

（一）《中華人民共和國海域使用管理法》是辦理有關手續的基本遵循

為了加強海域使用管理，維護國家海域使用權和海域使用權人的合法權益，促進海域的合理開發和可持續利用，國家建立海域使用權登記制度。

根據2002年起施行、現行有效的《中華人民共和國海域使用管理法》（2001）（以下簡稱《海域使用管理法》），我國確立海域使用管理法律制度，任何單位和個人使用內水、領海的水面、水體、海床和底土，必須依法取得海域使用權。這部法律的制定和實施對于建立、規范我國海域使用管理制度具有重要的意義。

取得海域使用權的法定方式包括三種，即批準、招標和拍賣。一是行政審批的方式，向國家依法確定的海洋行政主管部門申請取得；二是招標的方式，即發揮市場機制的作用，將海域使用權授予公開競爭中的優勝者，以尋求最佳的使用效益；三是拍賣的方式，即以公開競價的形式，將海域使用權轉讓給最高應價者。國家實行海域有償使用制度。根據不同的用海性質或者情形，海域使用金可以按照規定一次繳納或者按年度逐年繳納。

海域使用權依據項目用海性質實行分級審批。對于填海50公頃以上的項目、圍海100公頃以上的項目、不改變海域自然屬性的用海700公頃以上的項目、國家重大建設項目，以及國務院規定的其他項目，應報國務院審批；其他項目用海的審批權限，由國務院授權省、自治區、直轄市人民政府規定。

海域使用權證書是確認海域使用權權屬的證明文件，具有法律效力。（1）海域使用申請經依法批準后，國務院批準用海的，由國務院海洋行政主管部門登記造冊，向海域使用申請人頒發海域使用權證書；地方人民政府批準用海的，由地方人民政府登記造冊，向海域使用申請人頒發海域使用權證書。海域使用申請人自領取海域使用權證書之日起，取得海域使用權。（2）海域使用權通過招標或者拍賣方式取得的，招標或者拍賣方案由海洋行政主管部門制訂，報有審批權的人民政府批準后組織實施。海洋行政主管部門制訂招標或者拍賣方案，應當征求同級有關部門的意見。招標或者拍賣工作完成后，依法向中標人或者買受人頒發海域使用權證書。中標人或者買受人自領取海域使用權證書之日起，取得海域使用權。

（二）主管部門出臺政策不斷細化手續辦理要求

1. 2002年至2017年：確立與發展

2002年，國家海洋局印發《海域使用申請審批暫行辦法》（國海發〔2002〕5號）和《海域使用權登記辦法》（國海發〔2002〕23號）。及至2006年，國家海洋局又印發《海域使用權管理規定》（國海發〔2006〕27號 ）和新修訂的《海域使用權登記辦法》（國海發〔2006〕28號），進一步細化了海域法的相關規定，完善了海域使用權相關的管理制度，《海域使用申請審批暫行辦法》以及舊的《海域使用權登記辦法》自新規定辦法實施之日起廢止。《海域使用權管理規定》對《海域使用管理法》涉及的管理內容進行了全面規范，提出的管理措施較為具體。一是明確規定了海域使用論證的范圍、主體、要求、論證資質單位和論證評審等。二是明確了用海預審的工作程序和原則。三是明確了海域使用申請審批制度，規定了管理權限、工作程序、工作內容及審查要求。四是對海域使用權的招標拍賣作了規定。五是明確了海域使用權轉讓條件、轉讓審批程序，以及出租、抵押時對海域使用權人的要求等。

國務院或國務院投資主管部門審批、核準的建設項目需要使用海域的，申請人應當在項目審批、核準前向國家海洋行政主管部門提出海域使用申請，取得用海預審意見。地方人民政府或其投資主管部門審批、核準的建設項目需要使用海域，用海預審程序由地方人民政府海洋行政主管部門自行制定。

國家海洋行政主管部門應當按照規定的用海項目審理程序，進行受理、審查、審核，出具用海預審意見。建設項目經批準后，申請人應當及時將項目批準文件提交海洋行政主管部門。海洋行政主管部門收到項目批準文件后，依法辦理海域使用權報批手續。

用海預審意見有效期二年。有效期內，項目擬用海面積、位置和用途等發生改變的，應當重新提出海域使用申請。申請使用海域的，提交的材料包括：（1）海域使用申請書；（2）申請海域的坐標圖；（3）資信等相關證明材料；（4）油氣開采項目提交油田開發總體方案；（5）國家級保護區內開發項目提交保護區管理部門的許可文件；（6）存在利益相關者的，應當提交解決方案或協議。

海域使用申請經批準后，由審核機關作出項目用海批復，內容包括：（1）批準使用海域的面積、位置、用途和期限；（2）海域使用金征收金額、繳納方式、地點和期限；（3）辦理海域使用權登記和領取海域使用權證書的地點和期限；（4）逾期的法律后果；（5）海域使用要求；（6）其他有關的內容。審核機關應當將項目用海批復及時送達海域使用申請人，并抄送有關人民政府及海洋行政主管部門。

海域使用申請人應當按項目用海批復要求辦理海域使用權登記，領取海域使用權證書。海域使用權證書是海域使用權的法律憑證。

2007年，《中華人民共和國物權法》明確依法取得的海域使用權受法律保護，確認了海域使用權的用益物權地位。以海域使用權為基礎的海域使用管理制度已經確立。

2017年，為做好海域使用管理與不動產登記的銜接工作，國家海洋局發布了《關于開展海域使用權管理統一配號有關事項的通知》（國海管字〔2017〕81號），要求海洋行政主管部門在海域使用權出讓合同簽訂后5個工作日內，登錄國家海域動態監視監測管理系統進行海域使用審批配號。

2. 2018年以后：完善與優化

2018年，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，原國家海洋局的職責整合至新組建的自然資源部門。2019年2月27日，國務院發布《關于取消和下放一批行政許可事項的決定》（國發〔2019〕6號），取消了“海域使用論證單位資質認定”的行政許可事項。自然資源部不再開展海域使用論證資質認定審批工作，轉而加強事中事后監管，嚴格海域使用論證評審、強化海域使用論證監管、實行海域使用論證單位信息公示公開與信用監管等。

按照黨中央、國務院關于生態文明體制改革和全民所有自然資源資產有償使用制度改革總體部署，根據《海域使用管理法》和《海島保護法》，為完善海域、無居民海島有償使用制度，2018年，國家海洋局印發《關于海域、無居民海島有償使用的意見》，提出到2020年，基本建立保護優先、產權明晰、權能豐富、規則完善、監管有效的海域、無居民海島有償使用制度，規定競得人或中標人應當與地方海洋行政主管部門簽訂出讓合同，經依法批準后按照出讓方案編制開發利用具體方案，繳納無居民海島使用金，并憑出讓合同和繳納憑證等辦理不動產登記手續。出讓合同主要包括無居民海島開發利用面積和方式、生態保護措施、使用金繳納、法定義務等。2019年12月，自然資源部發布了《關于實施海砂采礦權和海域使用權“兩權合一”招拍掛出讓的通知》（自然資規〔2019〕5號），規定由省級自然資源主管部門將海砂采礦權和海域使用權“兩權”納入一個“招拍掛”方案并實行“凈礦出讓”，成交后省級自然資源主管部門與競得人合并簽訂“兩權”出讓合同，并辦理采礦許可證和不動產登記。海砂采礦權、海域使用權出讓應當納入同一出讓合同。

二、電信業務經營許可

（一）2000年出臺條例確立實行電信業務許可制度

國家對電信業務經營按照電信業務分類，實行許可制度。2000年，國務院發布《中華人民共和國電信條例》（以下簡稱《電信條例》）。規定經營電信業務，必須依照本條例的規定取得國務院信息產業主管部門或者省、自治區、直轄市電信管理機構頒發的電信業務經營許可證。未取得電信業務經營許可證，任何組織或者個人不得從事電信業務經營活動。電信業務分為基礎電信業務和增值電信業務。基礎電信業務，是指提供公共網絡基礎設施、公共數據傳送和基本話音通信服務的業務。增值電信業務，是指利用公共網絡基礎設施提供的電信與信息服務的業務。經營基礎電信業務，須經國務院信息產業主管部門審查批準，取得《基礎電信業務經營許可證》。經營增值電信業務，業務覆蓋范圍在兩個以上省、自治區、直轄市的，須經國務院信息產業主管部門審查批準，取得《跨地區增值電信業務經營許可證》；業務覆蓋范圍在一個省、自治區、直轄市行政區域內的，須經省、自治區、直轄市電信管理機構審查批準，取得《增值電信業務經營許可證》。

申請經營基礎電信業務的，應當向國務院信息產業主管部門提交的文件包括：（1）經營者為依法設立的專門從事基礎電信業務的公司，且公司中國有股權或者股份不少于51%；（2）有可行性研究報告和組網技術方案；（3）有與從事經營活動相適應的資金和專業人員；（4）有從事經營活動的場地及相應的資源；（5）有為用戶提供長期服務的信譽或者能力；（6）國家規定的其他條件。國務院信息產業主管部門對于予以批準的，頒發《基礎電信業務經營許可證》。頒發《基礎電信業務經營許可證》，應當按照國家有關規定采用招標方式。

申請經營增值電信業務的，應向國務院信息產業主管部門或者省、自治區、直轄市電信管理機構提出申請，并提交相關文件：（1）經營者為依法設立的公司；（2）有與開展經營活動相適應的資金和專業人員；（3）有為用戶提供長期服務的信譽或者能力；（4）國家規定的其他條件。予以批準的，頒發《跨地區增值電信業務經營許可證》或者《增值電信業務經營許可證》。

（二）主管部門出臺配套政策完善電信業務許可制度

2001年，原信息產業部發布《電信業務經營許可證管理辦法》（信息產業部令第19號）。2009年，工業和信息化部發布《電信業務經營許可管理辦法》（工業和信息化部令第5號），信息產業部令第19號同時廢止。對于申請經營基礎電信業務方面要求上二者要求一致，未有變化，應當向工業和信息化部（原信息產業部）提交的申請材料具體包括：（1）公司法定代表人簽署的經營基礎電信業務的書面申請。內容包括：申請經營電信業務的種類、業務覆蓋范圍、公司名稱、公司通信地址、郵政編碼、聯系人、聯系電話、電子信箱地址等；（2）公司的企業法人營業執照副本及復印件；（3）公司概況。包括公司基本情況，擬從事電信業務的機構設置和管理情況、技術力量和經營管理人員情況，與從事經營活動相適應的場地、設施等情況；（4）公司最近經會計師事務所審計的企業法人年度財務會計報告或者驗資報告及工業和信息化部規定的其他相關會計資料；（5）公司章程、公司股權結構及股東的有關情況；（6）業務發展研究報告。包括：申請經營電信業務的業務發展和實施計劃、服務項目、業務覆蓋范圍、收費方案、預期服務質量、效益分析等；（7）組網技術方案。包括：網絡結構、網絡規模、網絡建設計劃、網絡互聯方案、技術標準、電信設備的配置、電信資源使用方案等；（8）為用戶提供長期服務和質量保障的措施；（9）網絡與信息安全保障措施；（10）證明公司信譽的有關材料；（11）公司法定代表人簽署的公司依法經營電信業務的承諾書。

對于申請增值電信業務經營許可證的，工業和信息化部令第5號與此前發布的信息產業部令第19號要求不一致，存在變化。根據《電信業務經營許可證管理辦法》（2001），應當向電信主管部門提交的申請材料具體包括：（1）公司法定代表人簽署的經營增值電信業務的書面申請。內容包括：申請電信業務的種類、業務覆蓋范圍、公司名稱、通信地址、郵政編碼、聯系人、聯系電話、電子信箱地址等；（2）公司的企業法人營業執照副本及復印件；（3）公司概況。包括：公司基本情況，擬從事增值電信業務的人員、場地和設施等情況；（4）公司最近經會計師事務所審計的企業法人年度財務會計報告或驗資報告及電信主管部門規定的其他相關會計資料；（5）公司章程，公司股權結構及股東的有關情況；（6）業務發展可行性研究報告和技術方案。包括：申請經營電信業務的業務發展和實施計劃、技術方案、服務項目、業務覆蓋范圍、市場調研與分析、收費方案、預期服務質量、投資分析、社會效益和經濟效益等；（7）為用戶提供長期服務和質量保障的措施；（8）信息安全保障措施；（9）證明公司信譽的有關材料；（10）公司法定代表人簽署的公司依法經營電信業務的承諾書；（11）申請經營的電信業務依照法律、行政法規及國家有關規定須經有關主管部門事先審核同意的，應當提交有關主管部門審核同意的文件。而在《電信業務經營許可管理辦法》（2009）中，刪掉了業務發展可行性研究報告和技術方案一項。

根據《電信業務經營許可證管理辦法》（2001）和此后的《電信業務經營許可管理辦法》（2009），電信業務經營許可證分為《基礎電信業務經營許可證》和《增值電信業務經營許可證》兩類。其中《增值電信業務經營許可證》又分為《跨地區增值電信業務經營許可證》和省、自治區、直轄市范圍內的《增值電信業務經營許可證》。《基礎電信業務經營許可證》和《跨地區增值電信業務經營許可證》，由工業和信息化部（原信息產業部）負責審批。省、自治區、直轄市范圍內的《增值電信業務經營許可證》，由省、自治區、直轄市通信管理局負責審批。外商投資電信企業的電信業務經營許可證，根據《外商投資電信企業管理規定》，由工業和信息化部（信息產業部）負責審批。

對于經營許可證內容，存在調整更新。2001年至2009年間，經營許可證由正文部分和附件部分組成。經營許可證的正文部分應當載明公司名稱、法定代表人、注冊住所、業務種類、業務覆蓋范圍、有效期限、發證機關和發證日期、簽發人、經營許可證編號等內容。經營許可證的附件部分包括經營許可證使用規定、經營者的權利和義務、特別規定事項和年檢情況記錄表等附件。原發證機關根據管理需要可以按照信息產業部的規定增發經營許可證附件。2009年以后，經營許可證由發證機關的批準文件和許可證書組成。發證機關的批準文件包括經營許可證使用規定、經營者的權利和義務、特別規定事項、年檢和違法記錄表等文件。原發證機關根據管理需要可以按照工業和信息化部的規定增加相應內容。許可證書應當載明公司名稱、法定代表人、業務種類、業務覆蓋范圍、有效期限、發證機關和發證日期、簽發人、經營許可證編號等內容。此外，獲準經營基礎電信業務或跨地區經營增值電信業務的公司，應當憑經營許可證到相關省、自治區、直轄市通信管理局辦理備案手續，未辦理備案手續的，不得在當地經營電信業務。

（三）政策不斷完善優化

《電信條例》分別于2014年和2016年作了兩次修訂。在2014修訂版中，將原先的“市場調節價、政府指導價和政府定價”等三種電信資費形式修改為“市場調節價”。電信資費實行市場調節價，電信業務經營者應當統籌生產經營成本、電信市場供求狀況等因素，合理確定電信業務資費標準。在2016修訂版中，將原先的“經批準經營電信業務的，應當持依法取得的電信業務經營許可證，向企業登記機關辦理登記手續。專用電信網運營單位在所在地區經營電信業務的，應當依照本條例規定的條件和程序提出申請，經批準，取得電信業務經營許可證，并依照前款規定辦理登記手續。”調整為“專用電信網運營單位在所在地區經營電信業務的，應當依照本條例規定的條件和程序提出申請，經批準，取得電信業務經營許可證。”經批準經營電信業務的，應當持依法取得的電信業務經營許可證，不再需要向企業登記機關辦理登記手續。

在國務院不斷深化行政審批制度改革、工商登記制度改革的“放管服”改革背景下，2017年，工業和信息化部發布新的《電信業務經營許可管理辦法》，2009年發布的舊的《電信業務經營許可管理辦法》同時廢止。

2017版《電信業務經營許可管理辦法》修改了不適應改革要求的內容。一是根據《國務院關于取消和下放一批行政審批項目的決定》（國發〔2014〕5號），取消了基礎電信和跨地區增值電信業務經營許可證備案管理；二是根據《注冊資本登記制度改革方案》（國發〔2014〕7號）關于注冊資本認繳登記制的要求，取消了申請經營許可時提交財務會計報告和驗資報告等要求；三是根據《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》（國發〔2015〕62號），取消了申請經營許可時提交企業名稱預核準通知書的要求，刪除了電信業務經營許可證作為工商變更登記前置程序的規定。

三、外商投資安全審查意見

對外開放是我國的基本國策。利用外資是對外開放基本國策和開放型經濟體制的重要組成部分，在經濟發展和深化改革進程中發揮了積極作用。同時，外商投資安全審查是國際通行的外資管理制度，也是外商投資項目前期工作手續的重要組成部分，外商投資立項合規性的有關內容參見本系列研究的背景與立項篇（點擊可閱讀）。

為積極統籌促進外商投資和有效維護國家安全，《中華人民共和國外商投資法》和《中華人民共和國外商投資法實施條例》規定國家建立外商投資安全審查制度，對影響或者可能影響國家安全的外商投資進行安全審查。

在總結2011年以來我國外商投資安全審查實踐的基礎上，國家發展改革委、商務部報請國務院批準，于2020年12月19日發布《外商投資安全審查辦法》，明確了外商投資安全審查的范圍和基本程序。國家建立外商投資安全審查工作機制，負責組織、協調、指導外商投資安全審查工作。工作機制辦公室設在國家發展改革委，由國家發展改革委、商務部牽頭，承擔外商投資安全審查的日常工作。外國投資者或者境內相關當事人應當在實施投資前主動申報屬于審查范圍的投資。外商投資安全審查分為一般審查和特別審查。經一般審查，認為申報的外商投資不影響國家安全的，工作機制辦公室應當作出通過安全審查的決定；認為影響或者可能影響國家安全的，工作機制辦公室應當作出啟動特別審查的決定。經特別審查，申報的外商投資影響國家安全的，作出禁止投資的決定；通過附加條件能夠消除對國家安全的影響，且當事人書面承諾接受附加條件的，可以作出附條件通過安全審查的決定，并在決定中列明附加條件。

四、小結

對于特定行業或特殊性質的基礎設施項目，項目需依法依規辦理海域使用、電信業務經營許可、外商投資安全審查等重要手續。因各行業之間差異較大，現以海上風電項目為例，梳理投資管理手續脈絡。

圖1  海上風電項目專項手續要點及與其他事項的關聯（2017年）

根據《中華人民共和國海域使用管理法》（2002）以及《海域使用權登記辦法》（2006），國務院或國務院投資主管部門審批、核準的建設項目需要使用海域的，申請人應當在項目審批、核準前向國家海洋行政主管部門提出海域使用申請，取得用海預審意見。在項目實施準備階段，海域使用申請經批準后，由審核機關作出項目用海批復。海域使用申請人應當按項目用海批復要求辦理海域使用權登記，領取海域使用權證書。海域使用權證書是海域使用權的法律憑證。

以海上風電項目為例，總結以2017年為參考時點的海域使用相關手續（如圖1所示）。需要強調的是，本流程圖以用海預審、用海批復、海域使用等手續為主線，主要為了闡明辦理該領域用海方面項目前期工作手續的意義，以及與相關要件最緊要相關的其他工作手續事項，其他項目前期工作手續有省略。

根據2016年國家能源局、國家海洋局聯合印發的《海上風電開發建設管理辦法》（國能新能〔2016〕394號），海上風電項目前期涉及的海域使用相關工作及要點有：

其一，項目單位向省級及以下能源主管部門申請核準前，應向海洋行政主管部門提出用海預審申請，按規定程序和要求審查后，由海洋行政主管部門出具項目用海預審意見。

其二，海上風電項目核準后，項目單位應按照程序及時向海洋行政主管部門提出海域使用申請，依法取得海域使用權后方可開工建設。

其三，項目開工前，還應落實有關利益協調解決方案或協議，完成通航安全、接入系統等相關專題的論證工作，并依法取得相應主管部門的批復文件。

其四，項目單位在提出海域使用權申請前，應當委托有相應資質的機構編制海上風電項目環境影響報告書，報海洋行政主管部門審查批準。

其五，海上風電項目建成后，按規定程序申請環境保護設施竣工驗收，驗收合格后，該項目方可正式投入運營。