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2010年以來在基礎設施投融資體制改革背景下，為緩解城軌快速發展帶來的建設運營資金壓力、提升其“自我造血”能力，繼北京、上海、廣州、深圳等之后，杭州、南京、無錫、青島等積極推動城軌TOD項目實施，圍繞城軌場站進行高強度、高混合度開發，掀起了城軌TOD熱潮。

近年來城軌TOD開發規模呈現逐年遞增態勢，業態以住宅、商業地產為主。根據中國城市軌道交通協會統計，開展城軌TOD的城市已從2010年的5座發展到2020年的29座，城軌TOD土地儲備總規模從2019年的1162萬平方米增加到2020年的近5000萬平方米，城軌TOD綜合開發收益從2019年的14.3億元增長到2020年的170億元。

一、城軌TOD發展存在的主要難點

（一）與城市發展規劃銜接不足

城軌TOD發展理念目前在各個層面得到廣泛認同，但是城軌TOD與城市發展融合度不高。一是前期策劃工作未開展或不夠深入，城軌TOD項目功能定位、業態組合等與城市重點區域規劃、產業空間布局等融合度不高。二是城軌TOD綜合開發規劃未納入城市及城軌規劃體系，與周邊商業、住宅等建筑物銜接不便。三是部分城軌TOD項目被迫選址于城市偏僻或邊角地塊，市政配套設施不完善，短時間內難以有效吸引人口、就業崗位集聚。

（二）土地規劃管理支撐不夠

城軌與周邊土地規劃管理部門不同，城軌TOD綜合開發規劃實現難度較大。一是大多數城軌TOD項目涉及到沿線用地規劃調整，但城市控制規劃調整審批周期長。二是城軌與綜合開發用地出讓方式存在差異，城軌建設與綜合開發規劃、設計、建設難以同步。

（三）收益難以反哺城軌建設運營

大多數城軌TOD項目難以為城軌建設運營提供資金支持。一是城軌TOD項目建設投資大，由于城市住宅銷售價格不高、項目選址較為偏僻、項目業態配置不盡合理等導致項目物業租售收益較低，項目自身都沒能實現財務平衡。二是部分軌道集團將城軌TOD視為房地產開發模式、獲得銷售利潤的短期投資行為，長期持有型物業占比低且經營收益不足以覆蓋資產折舊，缺乏市場化經營理念及手段。

（四）市場化融資模式仍待創新

社會資本通過股權轉讓、契約合作等方式參與城軌TOD項目，但城軌TOD項目融資市場化程度仍不夠。一是綜合開發項目滯后于城軌建設，社會資本參與城軌TOD項目階段較遲，在綜合開發地塊出讓之前，軌道集團需要先行墊付因實施TOD增加的前期成本費用。二是城軌TOD項目投資規模大，目前沒有盤活城軌TOD項目存量資產的有效模式。

二、進一步推動城軌TOD發展的相關建議

（一）將城軌綜合開發專項規劃納入城市控制規劃體系

在城軌建設規劃審批階段，深化綜合開發專項規劃，統籌協調城軌建設與周邊土地利用，按程序落實到城市控制規劃調整中。

（二）完善城軌建設與周邊用地綜合開發統籌協調體制機制

出臺城軌TOD項目國家級技術標準體系，完善城軌TOD項目國土、規劃、市政、消防等行政管理部門協調工作機制。加強城軌周邊高發展潛力用地儲備。

（三）提高城軌TOD項目市場化經營水平

以市場為導向，優化城軌TOD項目選址，提高城軌對通勤出行人口的覆蓋，充分考慮城市住宅銷售價格水平、周邊土地規劃及利用情況等，加強項目前期成本核算，差異化確定項目功能定位及業態配置，深入挖掘可經營資源，豐富市場化經營手段。

（四）提高城軌TOD項目社會資本參與度

鼓勵社會資本參與城軌TOD項目前期策劃工作，承擔城軌TOD項目經營性資產前期成本費用及市場風險。通過“TOD+PPP”“TOD+REITs”等模式，盤活優質城軌TOD項目存量資產。

作者：中國國際工程咨詢有限公司  

          劉佩、楊永平