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導讀

在多維度復雜成因的交織作用下，傳統公交面臨客流量嚴重下降的挑戰，要從政策引導、綜合交通和內生激發等角度,統籌“公益性”和“市場性”，提升公交系統韌性以支撐可持續發展。

●公交運營的恢復和長遠發展面臨巨大挑戰

●公交運營困境呈現短期與長期特征交織的復雜成因

●后疫情時代重塑城市公交體系的相關建議

2021年以來，公交企業收不抵支、線路減少、頻次降低甚至停運停薪的事件時有發生。研究認為疫情僅是“壓垮駱駝的最后一根稻草”，擊垮中小城市公交企業還是一直以來積重難返的問題。在做好短期內紓難解困工作的同時，還應關注城市交通出行結構系統性變化可能導致的“急性病癥慢性化”，提前謀劃應對其對我國可持續發展長遠目標的消極影響。后疫情時代，保障好公共交通的社會民生服務力度、加速公交運營的“撥亂反正”需要更強有力的中宏觀調控措施。

01 公交運營的恢復和長遠發展面臨巨大挑戰

1、公交運量長期呈現下降趨勢，在新冠疫情的加速沖擊下不斷探底

疫情前，“車輛線路年年增加，公交客流跌跌不休”的現象就已經普遍存在。我國公共汽電車配屬車輛、運營里程逐年增加，2019年分別增長2.9%和2.3%，客運量卻從2015年的765萬人下降至2019年的692億人，疫情以來更是斷崖式下跌，2020年下降36.1% ，根據交通運輸部公布的全國36個中心城市1-8月份客運量情況，2022年極有可能再次探底。

2、公交企業要承擔既保障剛性需求又降低感染風險的雙重責任，面臨極大的生存挑戰

相較于大城市，中小城市公交企業在經營理念、營運水平、設施保障等方面普遍較為落后，長期依賴于財政，無法抵御來自外部的沖擊，普遍出現了經營困難，更有甚者陷入了客流低、減少發車頻次、收入減少、停薪降薪的惡性循環之中。疫情期間，在居民出行和社會活動大幅壓縮的前提下，既要保障通勤等剛性需求，又要盡可能阻斷疫情傳播、降低交叉感染風險，造成運營虧損加劇是公交運營面臨的巨大挑戰。

3、城市出行結構的系統性變化不容樂觀，存在長期不良后果的風險

新冠疫情對城市交通的沖擊相對短暫，但城市交通出行結構變化的現象短期難以恢復，對城市綠色發展將造成不可估量的影響。美國公共交通協會數據顯示，管控措施放松后（2021年10月）全美公交客運量仍僅為疫情前的62%左右。紐約大都會運輸署與麥肯錫咨詢公司預測客運量下降10%～15%這一情形將持續數年。舊金山灣區捷運系統預測，公共交通客運量至少在未來5到8年內都無法恢復。ITDP疫情出行選擇調查指出，地鐵和公交用戶復工后僅34%保持原有交通方式，40%轉到機動車（私人小汽車、出租車、網約車）出行。

02 公交運營困境呈現短期與長期特征交織的復雜成因

1、應對疫情的政府、企業、乘客多方決策行為，降低客流的同時增加了運營成本

一是城市隔離封鎖產生人員流動熔斷和防控政策常態化要求帶來運營成本增加。2020年以來，國務院和交通運輸部出臺政策文件，要求加強公共交通工具環境衛生維護、客座率控制等工作，大幅增加了運營企業的人力和運維成本。二是乘客交通工具選擇偏好變化，“健康出行”成為重要訴求。私家車的使用呈現強偏好，公共交通和“拼車”出行方式明顯下降，單車、電單車等輕出行工具輕出行工具受到青睞。

2、短期地方財政難以為繼，長期運營補貼機制尚不完善

一直以來，公交作為民生保障的公共服務設施，票價要保證普惠性，營收無法覆蓋成本，重度依賴財政補助，疫情前深圳、廣州等大城市年度公交運營補貼就超過40億元，疫情期間更是成倍數增加，安徽省無為市財政局的公告顯示，2022年城鄉公交一體化運營財政補貼資金項目安排全年2000萬元。浙江省溫嶺市按照每公里1.81元對公交公司進行補貼，2021年的補貼總額超過4000萬元。疫情下經濟下行壓力大，而部分公交公司市場化步伐過快，且地方補助長效機制缺乏，疊加疫情的極端打擊，一度難以為繼。

3、公交系統本身的固有頑疾，進一步加大后疫情期間客流恢復的難度

一是公交運營企業內生動力普遍不足。運營體制、考核補貼、監管評估體制等缺乏系統性、戰略性考量，服務模式、經營理念、市場化機制、票制票價等創新不足，公交資源難以高效利用。二是現有公交服務網絡結構不合理。現有公交線網密度低、樞紐布局不合理、覆蓋不足、線路重復系數高導致出行時間長的現象仍然普遍，難以滿足多元化全民公交出行的服務需求，客流量日益下降。

4、新興交通出行和生活方式對公交造成多元沖擊

一是城市軌道交通與公交的“無效競爭”。近年來城市軌道交通迅猛發展，伴隨著布局不統籌、運營不協同、管理分割化等弊端與城市公交形成了部分“無效競爭”。二是共享出行模式的興起，私家車、電動自行車保有量逐步提升，分流了城市公交客流。三是居家辦公和“云上”交流的普及，也減少了城市公交的出行需求。

03 后疫情時代重塑城市公交體系的相關建議

1、公交優先，持續加大政策措施的傾斜力度

公交在服務市民基本出行方面有不可替代的“兜底”作用，對城市經濟具有全局性的影響。優先發展公共交通，提高公共交通分擔率，仍是中國城市可持續發展的必由之路。《國家綜合立體交通網規劃綱要》明確提出深入實施公交優先發展戰略。地方政府和運營單位應提高政治站位，堅定實施公交優先的原則不動搖，強化宣傳教育，樹立底線思維，建立問責機制。充分發揮中央財政補貼資金的引導作用，激勵地方主動作為，深入研究不同規模城市公交的定位和合理分擔率，分城施策，細化政策、規劃、標準，強化設施用地優先、投資安排優先、路權分配優先、財稅扶持優先，制定強化公共交通引導城市發展模式，提高公交發展的可靠性、穩定性、持續性和吸引力。

2、把握機會，倒逼模式創新和體制機制變革

疫情為城市公交系統帶來沉重打擊的同時，也為重塑可持續的城市交通體系提供了契機。在危機中育先機、于變局中開新局,將企業生存壓力轉換為改革創新的動力，緊抓建設交通強國、實現雙碳目標、《城市公共交通條例》納入國務院年度立法計劃的重大機遇，創新技術應用、經營管理、人才管控、經營銷售、產品服務等機制模式，戰略化的視角提升內生發展動力、提高資源配置效率。在服務疫情常態化防控要求的同時重新煥發生機活力，讓公眾在公共交通中重新收獲安全感、幸福感。

3、綜合視角，推拉結合提升供需匹配度

從“推”-需求管理和“拉”-提升服務水平雙向發力，在延用限行限購等有效的“推”的方式、實行更精細化策略的同時，結合MaaS（出行即服務）新理念，從綜合交通一體化的視角，融合智慧數字技術，發展定制公交等創新模式，處理好與城市軌道交通、電動車和自行車的關系，避免無效競爭，提升整體效率。通過城市交通供給側結構性改革與需求側管理良性互動，精準匹配供需，助力城市公交的外部正效益內部化，重新獲得比較優勢。

4、多維開源，穩步推進以出行為基礎的融合

疫情期間，以出行為基礎的城市交通領域正與多元化產業加速融合。數字支付掀起熱潮，肺炎出行險應運而生，新基建與城市交通設施深度融合，數字化方式深度嵌入各類出行場景，成為原有平臺業務的自然延伸。在總結已開展實踐的基礎上，穩步推進融合發展對于城市公交行業具有重要意義。持續推進多元化經營、創新性推進TOD開發，開展公交線路資源、場站空間資源、車輛內部資源的市場化探索與實踐，通過階段性評估督導保證公交主要職能的基礎上有效提升自身造血能力，持續增強公交系統抗風險能力、系統韌性以及保障產業鏈和供應鏈穩定的支撐能力。

作者：中國國際工程咨詢有限公司

           程婕、蘇志欣   

           福建省三明市交通局 

           廖貞冰