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摘要：在新一代信息技術日新月異的今天，數字政府建設正逐步成為引領數字經濟、轉變政府職能、促進社會高質量發展的重要引擎。在國家“十四五”建設數字政府關鍵時期，本文提出了從優化政府數字資源配置、統籌數字政務機制創新、強化公共數據挖掘共享、構建數字政府生態體系四個方面開展工作，推進政府治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：數字政府；政務服務；數據共享

一、數字政府的內涵及建設意義

(一)數字政府的定義及內涵

數字政府是指政府機構以新一代信息技術為支撐，通過大數據分析重塑政務信息化架構、業務架構和組織架構，在數字化、網絡化的環境下行使經濟調節、市場監管、社會治理、公共服務、環境保護等領域職能的國家行政管理形式。政府在數字化轉型過程中，從戰略層面驅動各個職能部門進行組織調整，在經歷業務流程優化再造后，通過信息技術開展內外部協同服務，充分利用政務資源數字化成果，實現政府業務流程的數字化轉變，從而帶來政府職能轉型升級和服務方式跨越式變革。

(二)建設數字政府的意義

數字政府建設是落實網絡強國戰略、加快建設“數字中國”的必然要求和重要組成部分，是推進政府治理體系和治理能力現代化的重要途徑，是提升政府服務質量、增強政府公信力、建設人民滿意的服務型政府的重要舉措，是驅動深化“放管服”改革、優化營商環境和增進人民福祉的重要抓手。我國對“十四五”時期數字中國建設明確了發展目標，充分彰顯了數字政府建設在國家戰略層面的突出地位。因此，在“十四五”期間，應充分把握數字經濟時代政府數字化建設的發展趨勢，推動政府治理流程再造和模式優化，不斷提高政府決策科學性和服務效率，引領我國數字經濟邁上新征程，實現經濟社會數字化轉型升級戰略目標。

二、國內外數字政府建設現狀

“數字政府”概念早在2012年就被西方國家工作報告反復提及，如美國2012年發布的《數字政府》報告和同年英國政府推出的《政府數字戰略》報告。我國則在2015年及以后的政務大數據相關文件中，逐步提及“政府數字化”這一概念。近年來，黨的十九屆四中全會提出“推進數字政府建設，加強數據有序共享”等內容，更是把“數字政府”這一概念推向新的高度。

(一)國內數字政府建設情況

我國政府數字化轉型起步于上世紀90年代，大致經歷信息化、網絡化、數字化、智能化四個階段。黨的十八大以來，我國出臺了相關政策與戰略，積極推進數字政府建設的制度化發展，提高數字政務水平。廣東、上海、北京等十余個省級地方政府出臺了數字政府規劃。以2015年8月國務院發布的《促進大數據發展行動綱要》和2019年11月上線的“全國政務服務一體化平臺”為里程碑，將我國數字政府建設帶入到數字化和智能化發展階段。當前，國內數字政府建設情況如下：

1.建設發展水平兩極分化

盡管數字政府越來越受到各省市“一把手”的重視，正逐步成為推進服務型政府建設的重要抓手，但在全國范圍內數字政府建設明顯出現地域差異化特征。基于政府數字化轉型與國家治理現代化的理論，評價國內數字政府發展建設實際情況，主要是從組織機構、制度體系、治理能力和治理效果等幾個維度出發，通過研究比對發現國內各個省份之間數字政府建設階段和發展水平迥異。結果表明，上海位列全國第一名，浙江、北京分列第二、三名；廣東、四川、福建、貴州、山東、江西、江蘇分列四至十名。如圖1所示。

數據來源：清華大學數據治理研究中心《中國數字政府發展研究報告（2021）》

圖1 省級數字政府發展指數得分

綜合來看，東部發達省份在數字政府建設方面起步較早、持續投資較大、應用場景較完善，數字政府發展指數明顯高于中西部地區。西部地區呈現兩極分化趨勢，其中四川、貴州等省份憑借后發優勢，正在迎頭追趕領先省份。總之，我國數字政府區域發展不平衡現象突出，建設發展水平出現明顯兩極分化，在一定程度上制約全國政務服務一體化發展及數字政府“跨省通辦”工作的有序推進。

2.新舊治理機制存在矛盾

政府實現數字化轉型要求對原有組織規則、運行規則、共享規則進行流程再造。在此過程中，傳統治理慣性與新興治理工具的融合問題日漸突出，目前，很多地方政府仍習慣于傳統治理方式，導致治理成本較高而治理效率低下。同時，當前國內各區域數字政府建設的機制標準不盡統一，跨區域、跨行業、跨部門、跨層級全面數據資源共享交換體制機制嚴重落后，出現數據資源流動性不足等情況。各級政府對算法及數字技術也缺乏必要管理，導致現有行政規則與信息技術存在一定程度的互斥問題。鑒于信息技術應用將帶來審批流程簡化、權力下放、資源共享等政務服務優勢，未來會在一定程度上打破原有部門利益格局，部分利益受損部門不愿意積極參與數字化改革，甚至反對信息和資源自由流動。當前，部分省市大數據平臺“重建設輕運營”現象較為明顯，數據資源共享流動涉及多個部門機構，很難突破各個職能部門原有分散規劃、分散建設、分散運營的固化特征及利益關系，因此，部分現有部分政務服務平臺存在成本高、效率低、流動差等不盡如人意的運營狀況。

3.數據共享增值水平較低

大數據時代的到來給政府管理變革帶來了新的契機，這要求打破原有各種信息壁壘和“孤島”，推動信息跨部門、跨層級共享共用。但是，當前政務數據開發利用深度不足，缺乏市場化基因和數字資產價值認知，有些政府部門不能將管理數據及時拿出來與其他部門共享，客觀上形成了“信息孤島”和“數據煙囪”。同時已共享的政務數據質量不高，碎片化、重復化、無序性特征明顯。最新數據顯示，國內目前有一多半的政府沒有對開放平臺發布的數據及時更新，政務服務平臺、垂直管理系統及省內自建系統內部互通存在諸多障礙。在對數據資源的歸屬、采集、開發等相關管理規則還不明確的情況下，數據的歸集、整合、清洗、比對在短時間內難以完成，這些無疑增加了部門間數據共享的難度，極大的降低了政府政務服務效率。

4.用戶需求匹配有待完善

我國在數字政府快步建設的同時，往往忽略了當前需求側建設不充分、不平衡的現狀。全國各地不斷開拓數字政府應用場景及服務，但部分市場主體因為不知道數字政府可以提供服務，導致潛在使用率與實際使用率之間存在缺口。在大幅增加建設運營費用后，數字政府仍然存在服務應用場景與用戶體驗不佳等情況，從而整體服務效率提升依舊不明顯。例如，部分市場主體認為線下辦理有人咨詢更放心，反之線上辦理無人引導、咨詢無人應答的情況時有發生。最新數據顯示，習慣現場辦理、認為線上操作不便的市場主體比例最高與最低的城市相差約40%。因此，直面市場主體使用困難、完善用戶需求匹配是下步亟需解決的重點問題。

(二)國外數字政府建設情況

整體來看，世界各國數字政府發展建設情況各不相同，以美國、英國、新加坡、丹麥為代表的發達國家已經形成了較為先進、科學的發展理念和治理方式，其政府的數字化轉型也取得了明顯成效。英國作為全球數字政府建設的佼佼者，從PC時代到移動互聯網時代，從政府網站建設到數字政府建設，英國政府在戰略制定到方案實施都有著全球性啟示意義，從推動政府網站“瘦身”到2019年發布最新版的《數字服務標準》，英國數字政府建設完成了從“服務數字化”到“數字服務化”的進化，可以說是引領全球數字政府發展的風向標。

美國、英國、新加坡、丹麥等發達國家在數據隱私、智能服務、開放共享等方面處于世界領先位置，具體建設情況如下：

1.頒布法令保護數據隱私

美國先后出臺的《合法使用境外數據明確法》《互聯設備信息隱私保護法案》，圍繞跨境數據調取、消費者數據隱私、未經授權訪問、網絡信息泄露等方面做出了規定。新加坡通過頒布《個人資料保護法令》設立“謝絕來電”登記處，防止公民受到短信或郵件的騷擾。英國政府在《分布式賬本》研究報告中提出，政府積極與產業界、學術界開展合作，為分布式賬本內容的安全及隱私制定相應標準。

2.提供公共服務相對精準

美國建設數字政府始終秉持以公民為中心的理念,在海量數據信息中挖掘出不同群體與個體的社會需求，從而更好地為公民提供個性化與精準化的公共服務。2019年，英國發布《數字服務標準》最新版。新版服務標準強調提供每個人都可以使用的服務，包括殘疾人或其他受法律保護的群體。政府服務必須適用于需要使用它們的每個人。公共部門組織有法律義務在設計和提供服務時考慮每個人的需求。丹麥通過政府數字化轉型，建立用戶友好、簡潔、高效的公共部門，并促進公共部門與企業及利益相關機構開展合作。新加坡通過建設覆蓋全島的數據收集、共享連接、智能分析基礎設施平臺，持續獲取用戶數據并預測公民需求，進而提供更好的定制化公共服務。

3.協調政務數據開放共享

美國在頒布的《開放政府指令》中明確提出了透明、參與、協同三大政府數據開放原則，旨在通過整合各個部門和機構網站中已公開的數據，建立政府數據公開網站。英國開發一站式數據開放平臺，并且專門設立公共數據集團、開放數據用戶小組等組織機構，為該網站的日常運行提供保障。新加坡通過政府網站匯集各部門信息數據，為用戶提供政府機構、關鍵字、過濾選項等多種數據查詢方法。

三、國內外數字政府發展趨勢

在國內方面，我國數字政府建設已進入全面提升階段，將互聯網、大數據、人工智能等前沿科技應用到政府的數字化轉型過程中，會帶來政務平臺、服務半徑、基層治理、數字監管等方面的跨越式發展。在國外方面，充分借鑒世界部分發達國家的數字政府建設經驗，重點關注安全隱私、智能平臺、數據共享等方面的發展趨勢。

(一)國內發展趨勢整體研判

1.政務平臺不斷提質增效

隨著國家政務服務平臺的建成，我國數字政府建設開啟了集約共享共建新模式，全國政務服務“一網通辦”能力持續提升。根據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）最新數據顯示，截至2020年12月，全國一體化政務服務平臺實名用戶總量達8.09億，國家平臺累計向地方部門提供數據共享交換服務500余億次。目前，全國31個省（區、市）及新疆生產建設兵團、46個國務院部門政務服務平臺接入國家政務服務平臺，以國家政務服務平臺為總樞紐的全國一體化平臺不斷完善。同時，政務數據開放共享的政策措施和管理機制日益完善，政務數據共享步伐不斷加快，逐步實現公共數據有序開放、政企數據加速共享、企業數據共享交易等分類目標。大數據驅動下政務信息化管理架構、業務架構和組織架構不斷完善，基本形成用數據決策、數據服務和數據創新的數字政府建設新局面。

2.數字賦能擴大服務半徑

互聯網、大數據、人工智能等數字技術的創新發展，不斷賦能并拓展我國數字政府政務服務范圍，數字政府運營在用戶、數據、內容、服務等方面逐步呈現專業化、產品化、場景化等特征。統一身份認證、統一證照服務、統一事項服務、統一好差評等“七個統一”服務體系的建立，有助于實現跨省數據互聯互通、跨域身份認證、電子證照共享等擴大范圍服務目標要求，進而不斷突破政務服務時間空間約束。借助自助終端和移動終端可延伸、可拓展的特質，推動數字政府服務體驗從“在線向在場”轉變，同時經由網絡互聯互通突破行政區域限制，加快延伸政務服務半徑范圍。數字賦能推動跨區域發展治理服務一體化，逐步實現跨省監管協同、高效治理，切實為區域同質服務、資源共享、協同發展提供大力支撐。

3.數據共享優化基層治理

在全面建設社會主義現代化國家的新時期，基層社會發展面臨的風險和矛盾在發生新的變化，政務服務數據共享有利于處理好基層治理多維分散和差異化等難點問題。整合數據資源、打破數據壁壘，可以有效實現數據平臺快速聯動，通過數據的一次采集、多方利用等環節，無縫銜接服務群眾。部分街道社區基層治理前沿陣地，已經實現大數據匯聚，并通過對輿情、社情等敏感信息預測，及時發現可能影響社會穩定的苗頭性、傾向性問題，從而為防范處置應急突發事件提供有效支撐。在國家數字管控機制設計要求下，數據回流成為基層治理的路徑和重點，因政府服務產生的數據再次服務于政務創新和效能提升，可以充分提升基層政府數字化治理水平及群眾滿意度。

4.數字監管力度持續增強

大數據是數字政府建設的重要資源路徑。大數據分析可以成為政務監管的利器，極大程度地改變現有管理結構，重塑政府管理方式，為解決政府監管難題提供了很好的契機。當前我國數字政府處在構建共治監管體系的過程中，逐步形成協同監管、共同治理的新格局。政府對當前算法和技術的監管也正在成為其數字化轉型的重要內容，如人臉識別、人工智能、區塊鏈等數字技術遇到的監管問題，是傳統數字經濟監管體系難以有效治理的。因此，政府機關不斷運用數據平臺和互聯網渠道，實現數據采集整理、監管預警、智能分析、考核評級等多項功能，及時掌握各部門各領域信息，發現問題并提高預警能力，彌補傳統監管方式在時效性方面的不足。

(二)國外發展趨勢經驗借鑒

1.充分重視數據安全隱私

世界各國政府在數字化轉型的過程中，始終把數據安全與隱私保護作為推進數字政府建設的一項重要舉措，不僅出臺了一系列保護數據安全和隱私的法律法規，還積極探索應用現代信息技術保障重要公共檔案和數據的安全性。

我國的數據安全立法在2018年9月被列入十三屆全國人大常委會立法規劃。2021年6月10日，十三屆全國人大常委會第二十九次會議正式表決通過《中華人民共和國數據安全法》。該法已于2021年9月1日起施行。該部法律是我國數據領域的基礎性法律，對于數據安全與數字經濟發展具有重要意義，未來需要全面貫徹落實。在民眾數據隱私保護、公共數據安全等意識形態變遷過程中，要深度挖掘政務、社會和公眾數據要素價值，在維護公共安全和個人隱私之間找到平衡機制，從而不斷促進數字政府建設良性循環，引領數字經濟社會高質量發展。

2.構建政府智能服務平臺

發達國家政府圍繞以公民為中心的理念，統籌推進“小政府、大平臺”的發展模式，構建數字政府建設的組織架構與管理體系，實現政府行政層級優化與政府組織扁平化的發展目標。我國近期印發的全國一體化政務服務平臺移動端建設指南，更為數字政府平臺提質增效指明了方向。因此，需要健全移動端服務體系，實現各級移動政務服務應用標準統一、整體聯動、業務協同等目標，將數字政府“橫向到邊、縱向到底”、“上下聯動、層級清晰”的全國政務服務“一張網”帶入到跨越式發展新階段。

3.以數據共享為建設核心

美國的《開放政府指令》、英國的開放數據小組、新加坡的《整合政府2010》以及其他發達國家成立的開放政府合作伙伴聯盟，充分體現了數據開放與數據共享始終是數字政府建設進程中的核心要素。我國在開放數據共享過程中，需要不斷深化人工智能、區塊鏈、大數據等智能技術在政務服務中的應用，持續推進“跨省通辦”、“一網通辦”、“協同監管”等服務治理模式。同時，系統運用人工智能技術對海量數據和信息進行分析、處理，對社會矛盾隱患進行識別、分類和研究，真正發揮集約化建設與資源整合的價值效應。

四、數字政府建設的措施建議

政府治理現代化是國家治理現代化的必然要求，以數字政府建設賦能政府治理現代化，踐行了國家治理現代化的時代訴求、遵循了政府治理范式變遷及發展規律、回應了公眾新需求及新期待。

黨的十八大以來，中央高度重視我國數字政府建設情況，為持續推進我國數字政府建設制定了一系列政策措施文件。2021年3月，《2021年國務院政府工作報告》提出，加強數字政府建設，建立健全政務數據共享協調機制。本文依據近年來國家相繼出臺的《關于加快推進“互聯網＋政務服務”工作的指導意見》《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》等政策規劃文件，提出以下幾點建議：

(一)優化政府數字資源配置

在政府數字化時代，數字資源優化配置成為需要關注的重點問題，政府成為數字資源的核心樞紐，承載著利用大數據來服務企業和群眾的責任。國家數字政府發展戰略要秉承“以人為本、科技驅動、全國統一”等技術治理思路，充分重視數字政府建設的整體性和系統性。從中央到地方加快構建數據共享、流程再造、數據體系基本模型的過程中，將政務服務平臺數據資源作為反哺數字政府發展生態的內生動力，將數據資源優化配置與公共服務價值增加作為促進數字政府建設的重要軟實力。我國在推動新型基礎設施區域、城鄉、行業均衡分布的同時，應充分重視全民基本數字素養和數字技能的培訓工作，提升數字服務的接受水平和能力，充分保障基層民眾數字技能及素養能夠充分覆蓋其自身攜帶的智能終端。政務服務平臺將原有分布在各個區域、部門的數字資源及建設能力集中起來，經過統一調度及運營，消除數字貧困及鴻溝，確保我國數字政府建設的整體性和協同性。

(二)統籌數字政務機制創新

政府在數字化轉型過程中應不斷優化完善管理體制、運行機制、發展模式等重點內容，主動順應政府數字化轉型發展的趨勢和內在邏輯，以“統一、整合、集約、共享”等方式，從全局視角系統性謀劃政府數字化建設。應完善體制機制創新體系，構建與數字政府發展戰略相協調的組織架構體系、數據管理體系、標準規范體系、業務發展體系和政策法規體系，制定完善的數據共享和應用系統規范制度體系，將“數據、業務、管理、服務、決策”整體聯動新機制與轉變政府職能、深化“放管服”改革緊密結合，協同推進數字技術與體制機制共同建設。應根據統一的數據采集與交換標準推動數據資源共享開放，以流程再造實現跨部門、跨系統、跨地域、跨層級高效協同。同時，還應積極吸收國外先進經驗，加快數字技術和算法監管的立法和制度建設，規范數字化產品使用，保護個人隱私和數字專利，加快形成職責明確、縱向聯動、橫向協同、整體推進的數字政府發展新格局。

(三) 強化公共數據挖掘共享

國家鼓勵促進數字政府集約化建設，這就需要大力推動政府部門之間數據共享、公共資源開放, 以業務帶動數據流動，將政府數據、社會數據及行業數據進行跨界融合及共享開發。數據共享和深度挖掘加工是構建數字政府業務的核心，數據融合共享是實現數據增值的關鍵。推動公共數據資源開發利用，要進一步明確數據資源全生命周期各環節的主體責任、安全義務及相關權益，確保數據資源開發利用權利清晰、責任明確。同時，還需逐步擴大基礎公共信息數據安全有序開放，探索將公共數據服務納入公共服務體系。鑒于盤活數據資源是建設數字政府的關鍵，數據暢通流轉是數字政府建設的核心。加強業務經驗向數據模型的轉化和沉淀，通過對數據集合、加工清洗、目錄管理、交換管理、數據安全等業務流程再造，實現從“信息孤島”轉向跨領域、跨地域、跨層級的信息資源協同管理與創新服務。應充分整合各類應用數據，進行通用化、定制化的數據分析，著力提升政府對數據資源的“深加工”能力，將數據共享增值服務于國計民生。

(四) 構建數字政府生態體系

多年來，我國一直把實施大數據戰略、發展數字經濟、建設數字政府作為促進經濟高質量轉型發展的重點內容，全國數字政府建設始終堅持民生導向，加快形成以應用服務為牽引，“政務秒批、一網通辦、跨省協同”等新應用場景快速發展的新格局。數字賦能有助于推動政府構建完善數字生態體系，形成以數字理念、數字發展、數字治理、數字安全、數字合作為主要內容的政務服務發展體系，進而有效打破地方保護主義，促進政務數據跨界流動，充分發掘數據要素價值。各級政府要堅持“放管”并重，促進健康發展與規范管理相統一，營造開放、共享、安全的數字生態系統。數字生態建設應圍繞數字惠民發展思想，不斷提高公共服務數字化、均等化、便捷化應用水平，豐富數字生活場景和體驗，打造智慧共享、和睦共治的新型數字生態發展模式。應開展豐富的數字政府專業人才技能培訓工作，增強公民和企業數字權利認知，加快推動政務數據、內容、服務從“在線連接”向“在場咨詢”模式轉變，切實提升用戶體驗效果，讓數字文明造福全國人民，為推動構建人類命運共同體提供支撐。

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注：文中圖片來源于網絡。