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黨的十九屆五中全會作出了“能源資源配置更加合理，利用效率大幅提高，主要污染物排放總量持續減少，生態環境持續改善”的決策部署。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》強調“全面提高資源利用效率；落實2030年應對氣候變化國家自主貢獻目標，錨定努力爭取2060年前實現碳中和”。國務院印發的《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》提出“建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系，確保實現碳達峰、碳中和”。實現碳達峰碳中和，大幅降低溫室氣體排放，不僅要加快實現能源利用結構優化和能效提升，還要促進經濟社會發展的全面綠色轉型，全面提高資源利用效率。開展資源綜合利用是我國深入實施可持續發展戰略、建立健全綠色低碳循環發展經濟體系、實現碳達峰碳中和目標的重要途徑之一。

大宗固體廢棄物（以下簡稱“大宗固廢”）是資源綜合利用的核心領域。近日，國家發展改革委聯合科技部、工業和信息化部、財政部、自然資源部、生態環境部、住房和城鄉建設部、農業農村部、市場監管總局、國管局印發了《關于“十四五”大宗固體廢棄物綜合利用的指導意見》（發改環資〔2021〕381號，以下簡稱《指導意見》），是“十四五”期間推動大宗固廢綜合利用、提高資源利用效率、降低碳排放實現碳達峰碳中和的重要文件。《指導意見》從提高利用效率、推進綠色發展、推動創新發展、實施資源高效利用行動等方面入手系統謀劃大宗固廢綜合利用工作，具有很強的針對性和指導性。

一、開展大宗固廢綜合利用，是提高資源利用效率的重要領域，有助于推動碳達峰碳中和目標的實現

固體廢棄物主要指國民經濟生產生活過程中產生及廢棄的固態廢棄物，包括一般工業固廢、農林廢棄物、生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾和污泥等百余個品類，據統計，2019年，我國各類固體廢棄物的產生量約為100億噸。其中，煤矸石、粉煤灰、尾礦、工業副產石膏、冶煉渣、建筑垃圾和農作物秸稈等七類固體廢棄物的年產生量均在1億噸以上，可謂量大面廣、環境影響突出、利用前景廣闊，因此被稱為“大宗固廢”，是當前開展資源綜合利用的關鍵領域。有數據顯示，2019年，我國大宗固廢總產生量約為62億噸，占全部固體廢棄物總量的62%左右。目前，大宗固廢累計堆存量約600億噸，年新增堆存量近30億噸，占用了寶貴的土地資源，造成水-土-氣復合污染突出，成為誘發環境和安全問題的主要因素之一。

同時，我們要用科學和理性的視角正確認識大宗固廢，開展大宗固廢綜合利用對節約和替代原生資源、有效減少碳排放等具有顯著的協同效應。一方面，大宗固廢具有污染特征，特別是我國當前所處的發展階段、資源稟賦和能源結構等客觀因素，決定了未來一段時期內，我國大宗固廢的產生量仍將持續剛性增加，帶來了一定的治理壓力。另一方面，我們還應看到，大宗固廢有著明顯的資源特征，如，農作物秸稈有豐富的營養成分和利用價值，兩噸秸稈所蘊含的營養成分相當于一噸糧食，所蘊含的熱值大約相當于一噸標煤；粉煤灰、煤矸石、工業副產石膏、尾礦廢石、建筑垃圾等已成為了天然礦產資源的重要補充，在多數場景下，利用大宗固廢制備建材，能有效減少開采、運輸、研磨等環節，綜合減排效益十分顯著。中央財經委員會第九次會議指出，“十四五”是碳達峰的關鍵期、窗口期，新形勢下，《指導意見》的出臺，對推動大宗固廢綜合利用產業實現新發展、支撐提高資源能源利用效率，特別是有效減少原生礦產資源開采，協同支撐碳達峰碳中和目標愿景，具有重大意義和深遠影響。

二、系統施策，推進大宗固廢綜合利用產業高質量發展，是實現碳達峰碳中和的有力手段

為實現“十四五”大宗固廢綜合利用目標，發揮大宗固廢綜合利用對碳達峰碳中和目標實現的協同作用，《指導意見》從提高利用效率、推進綠色發展、創新發展模式三大方面提出大宗固廢綜合利用重點任務。

一是提高大宗固廢資源利用效率。針對綜合利用率較低的尾礦、鋼渣、赤泥等品種，需進一步拓寬綜合利用途徑，繼續推廣綜合利用產品在建筑材料等領域的利用，不斷探索規模化利用渠道，以擴大綜合利用規模。按《指導意見》的實施目標，預計“十四五”期間累計綜合利用尾礦約20億噸，冶煉渣約15億噸。其中高爐礦渣作為水泥摻和料，與傳統水泥生產過程相比，每生產1噸水泥可節約50%的能源消耗，減少44%的二氧化碳排放；鋼渣替代15%左右石灰石質原料生產水泥，單位水泥二氧化碳排放量比常規生產減少10%。可見大宗固廢綜合利用率的提高，可有效降低碳排放。針對綜合利用率較高的煤矸石、粉煤灰、農作物秸稈等品種，需在擴大利用規模的同時，通過生產綠色建材、高效提取有價組分、發展清潔能源等途徑提高綜合利用質量，實現大宗固廢的規模利用與高值利用、存量消納與增量控制的良好局面。如通過健全收儲運體系、擴大清潔能源利用規模、拓寬原料化利用途徑等，將逐步實現秸稈綜合利用產業提質增效。

二是推進大宗固廢綜合利用綠色發展。實現碳達峰碳中和目標，轉變發展路徑是根本，降碳是關鍵。對于產廢行業，加快綠色轉型，對實現碳達峰碳中和目標意義重大。《指導意見》提出推進產廢行業綠色轉型，實現源頭減量。通過開展綠色設計、發展綠色礦業、開展重點行業綠色化改造、推動大宗固廢產生過程自消納、在工程建設領域推行綠色施工等途徑實現大宗固廢的源頭減量。如山東能源新汶礦業集團有限責任公司通過推行綠色礦山建設，圍繞“源頭消矸、過程降矸、環節減矸”，持續推進矸石充填置換煤炭技術研究，實現了從礦井開拓延深、采區設計到工作面巷道優化、覆蓋生產全過程的綠色開采，真正實現煤矸石的源頭減量和過程控制。對于利廢行業，《指導意見》提出推動利廢行業綠色生產，強化過程控制。利廢行業要通過不斷提升技術裝備水平、加快整治小散亂污企業、推行大宗固廢綠色運輸、鼓勵企業開展清潔生產審核等，實現大宗固廢綜合利用的全流程管理，減少二次污染的產生。如山東琦泉集團首創高溫超高壓中間再熱機組，將農林廢棄物通過燃燒產生的水蒸氣推動汽輪機做功，經發電機轉換為綠色電力；剩余水蒸氣冷卻成水循環利用，余熱提供清潔取暖；剩余的底渣制作成環保新材料，過程中產生的二氧化碳通過光合作用回歸農作物，整個過程無廢棄物和二氧化碳排放，構建了零排放的循環經濟產業鏈。

三是推動大宗固廢綜合利用創新發展。創新是引領高質量發展的第一動力，實現碳達峰碳中和目標，離不開創新驅動和引領。《指導意見》就大宗固廢綜合利用創新發展進行部署。一是提出創新綜合利用模式，在煤炭、礦山、鋼鐵冶金、建筑建造、農業等領域推動形成可復制、可推廣的綜合利用新模式，如貴州省和四川省德陽市推行的磷石膏“以渣定產”模式，倒逼有關企業加快磷石膏綜合利用和綠色化升級改造步伐，取得顯著效果，2019年德陽市磷石膏綜合利用率達到124.5%，同比增長17.5%。二是創新關鍵技術，科技創新是實現經濟社會發展和碳達峰碳中和目標的關鍵，《指導意見》提出將綜合利用關鍵技術納入到重點研發計劃中，推廣一批成熟的大宗固廢規模化、高值化利用技術，組織修訂資源綜合利用技術政策大綱。如科技部啟動了重點研發計劃“固廢資源化”重點專項，聚焦磷石膏綜合利用難題，多方位部署系列科技項目，重點攻克大規模綜合利用技術，建成系列示范工程，帶動重點區域新增消納磷石膏能力的提升。三是創新協同利用機制，通過建立跨區域產品標準共享共用機制、跨區域多部門聯動政策機制，解決制約產業協同和區域協同發展的關鍵瓶頸問題，如山西省通過制定鐵水聯運方案，將粉煤灰外運到京津冀、長三角等地區，三年內粉煤灰外運量達到1000萬噸，實現山西固廢綜合利用的新突破。四是創新管理方式，《指導意見》提出以信息化、智能化手段為支撐，推動大宗固廢綜合利用產業提高信息化管理水平，促進大宗固廢綜合利用率的整體提升。

三、實施高效利用行動，不斷提高大宗固廢綜合利用效率，是實現碳達峰碳中和的重要舉措

企業是實現碳達峰碳中和目標的關鍵主體，基地是實現碳達峰碳中和目標的重要平臺，為進一步抓好重點任務落實，有力推進大宗固廢綜合利用產業發展，《指導意見》部署了四方面高效利用行動。

一是骨干企業示范引領行動。骨干企業是大宗固廢綜合利用產業高質量發展的領頭羊，通過骨干企業的帶動引領作用，帶動上下游產業協同發展，全面激活產業鏈。如寶武集團環境資源科技有限公司，已具備5700余萬噸固廢資源綜合利用處置規模，通過“固廢不出廠”模式的推進，實現全廠固廢100%綜合利用；北新集團自主開發100%利用工業副產石膏為原料生產紙面石膏板成套工藝配方和技術裝備，打破國外技術壟斷，率先在國內推廣應用，每年可消納工業副產石膏約2500萬噸，折合減排二氧化硫約900萬噸，減少碳排放約400萬噸。

二是綜合利用基地建設行動。在總結大宗固體廢棄物綜合利用基地、工業資源綜合利用基地建設試點經驗的基礎上，圍繞國家重大發展戰略，繼續擴大基地建設范圍，切實推動大宗固廢資源綜合利用產業健康可持續發展。如安徽淮北市通過采取促進產業集聚發展、提高企業科技創新能力、推進典型固廢重點項目建設等措施，2019年大宗固廢綜合利用率達到95%，綜合利用量為1622萬噸；河南省澠池縣以提升資源利用率為目標，積極開展資源綜合利用產業綠色轉型，培育縣域經濟社會發展新增長極，2020年綜合利用大宗固廢370多萬噸。

三是資源綜合利用產品推廣行動。以粉煤灰、煤矸石等為原料生產的新型墻材，可降低能源消耗、減少原生資源的開發利用、減少二氧化碳排放，如安徽省通過發展新型墻體材料，近十年實現了節地41萬畝，節約標煤1517萬噸，綜合利用固體廢棄物10495萬噸，減少二氧化硫排放21萬噸，減少二氧化碳排放3793萬噸。使用以秸稈為主要原料生產的紙漿，有利于節約木材消耗、減排溫室氣體，如山東泉林紙業的20萬噸紙漿生產線，年可節約木材90萬方，約6萬公頃森林植被，這些植被年可產氧氣約145萬噸，吸收二氧化碳約164萬噸，減排溫室氣體效果顯著。與普通建材和紙漿相比，綜合利用產品質量基本一致甚至更好，但是總體成本較高，需進一步加大推廣力度，在政府綠色采購、綠色生活創建、綠色建筑、鄉村建設等方面加大綜合利用產品的應用和推廣，逐步形成綜合利用產品安全、可靠、環保和耐用的應用氛圍。

四是大宗固廢系統治理能力提升行動。大宗固廢綜合利用產品標準體系暫不完善、統計基礎薄弱，且綜合利用認定取消后，綜合利用產品的稅收減免略受影響，因此，《指導意見》從完善標準、加強統計、開展評價等多方面對大宗固廢治理能力提出要求，提出大宗固廢治理能力提升路徑。如粉煤灰標準涉及電廠、建材、道路等方面，但缺少高附加值產品、規范等方面的標準，通過完善粉煤灰綜合利用標準體系、制定綜合利用產品標準，可進一步促進粉煤灰綜合利用技術進步和綜合利用產品的推廣應用。

除此之外，《指導意見》還提出加強組織協調、強化法治保障、完善支撐政策、加強宣傳推廣等措施，保障重點任務的順利實施。習近平總書記提出“要在嚴格保護生態環境的前提下，全面提高資源利用效率，加快推動綠色低碳發展”“要把碳達峰、碳中和納入生態文明建設整體布局，拿出抓鐵有痕的勁頭，如期實現2030年前碳達峰、2060年前碳中和的目標”。通過《指導意見》的實施，2025年將實現大宗固廢綜合利用能力顯著提升、產業體系不斷完善、技術創新體系逐步建立、制度體系基本完善的目標，形成大宗固廢綜合利用產業高質量發展的新格局，有力推動碳達峰碳中和目標的實現。

注：原文載自國家發展改革委微信客戶端。