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摘要: 近年來二氧化碳排放持續(xù)快速增長，全球氣候變暖已成不爭事實。國際社會為共同應(yīng)對氣候變化做出了積極努力，截至2020年底，全球已有40余個國家和經(jīng)濟(jì)體正式宣布了碳中和目標(biāo)。我國化石能源消費(fèi)和二氧化碳排放持續(xù)增長，占全球比重逐步升高，為提升發(fā)展質(zhì)量，彰顯大國責(zé)任，需要積極科學(xué)推動碳達(dá)峰碳中和工作。同時，雙碳發(fā)展將對我國經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)生重要深遠(yuǎn)影響，能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局將發(fā)生深刻調(diào)整。面對重大機(jī)遇挑戰(zhàn)，應(yīng)以戰(zhàn)略性思維統(tǒng)籌推進(jìn)雙碳工作，找準(zhǔn)發(fā)力點，分階段穩(wěn)步實施，努力實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)低碳創(chuàng)新發(fā)展。

關(guān)鍵詞: 雙碳發(fā)展；全球變暖；能源消費(fèi)；二氧化碳排放；應(yīng)對策略

一、推動雙碳發(fā)展的背景和意義

（一）全球氣候環(huán)境發(fā)生變化

1. 二氧化碳濃度快速增長

近兩百多年來，人類活動促使大氣中二氧化碳濃度快速增長。工業(yè)革命以前，大氣中的二氧化碳濃度維持在280 ppm（parts per million）左右，2015年大氣中二氧化碳濃度打破地球史上維持了近250萬年的記錄，突破400 ppm。近年來，二氧化碳濃度繼續(xù)快速增長，有研究表明，20世紀(jì)50年代末期，二氧化碳濃度年均增速約為0.2 ppm；2005—2019年期間二氧化碳濃度以每年2.2 ppm的速度增長，2019年二氧化碳濃度達(dá)到415 ppm。如依此速度持續(xù)增長，預(yù)計到21世紀(jì)中葉大氣中二氧化碳濃度將達(dá)到工業(yè)革命前濃度的兩倍以上。

2. 全球地表溫度波動上升

美國國家航空和航天局（NASA）戈達(dá)德空間研究所（Goddard Institute for Space Studies）開發(fā)了基于地理信息系統(tǒng)的全球地表溫度分析工具（GISS Surface Temperature Analysis）。利用該工具，可以得到自1880年以來全球年平均地表氣溫的變化情況（圖1），以及全球地表溫度季節(jié)性周期變化情況（圖2）。從圖中可以觀察到，1880至1980年百余年間，全球年平均地表氣溫總體波動較小，處于溫度緩慢上漲和下降的小幅波動相繼疊加狀態(tài)。1980年之后，全球年平均地表溫度呈現(xiàn)明顯的波動上升趨勢，而且隨著時間的推移這種趨勢愈發(fā)明顯。同時，2020年與工業(yè)化前相比，全球平均地表溫度已經(jīng)上升了1.2 ± 0.1 ℃。

數(shù)據(jù)來源：美國國家航空和航天局戈達(dá)德空間研究所。

圖1 全球年平均地表氣溫變化趨勢圖

數(shù)據(jù)來源：美國國家航空和航天局戈達(dá)德空間研究所。

圖2 全球溫度季節(jié)性周期變化情況

3. 全球變暖問題愈發(fā)凸顯

近年來，科學(xué)家通過儀器觀測到的全球氣候變化是20世紀(jì)80年代以來變化最快的，全球變暖問題愈發(fā)凸顯。觀測資料和研究表明，全球氣候正在經(jīng)歷一次以氣候變暖為主要特征的顯著變化。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）數(shù)十年來持續(xù)跟蹤系統(tǒng)評估，基本認(rèn)定工業(yè)革命以來以化石燃料大規(guī)模開發(fā)利用為代表的人類活動是當(dāng)前全球變暖的主要原因。人類活動中對全球變暖影響最大的因素是二氧化碳、甲烷以及氧化亞氮等溫室氣體的排放。據(jù)世界氣象組織（WMO）研究表明，2019年全球溫室氣體存量濃度達(dá)到歷史新高，且2020年成為有記錄以來三個最暖的年份之一。

（二）世界和我國碳排放情況

1. 全球化石能源消費(fèi)情況

石油、天然氣、煤炭等化石燃料是目前人類活動使用的最主要的能源消費(fèi)產(chǎn)品，同時也是全球二氧化碳等溫室氣體排放的主要貢獻(xiàn)者。根據(jù)2021年7月英國石油公司發(fā)布的《世界能源統(tǒng)計年鑒》（以下簡稱年鑒），2020年全球一次能源消費(fèi)量為556.63EJ（EJ=1018焦耳），受全球新冠肺炎疫情沖擊等因素影響，與2019年相比下降4.28個百分點，為2009年以來首次出現(xiàn)一次能源消費(fèi)負(fù)增長。2010至2020年全球一次能源消費(fèi)總量及增長率變化情況如圖3所示。從圖中可以看出，自2012年以來，全球一次能源消費(fèi)增長速率放緩，2018年增速略有增加后2019年更緩，直至2020年出現(xiàn)負(fù)增長。

圖3  2010－2020年全球一次能源消費(fèi)總量及增長率（單位EJ=1018焦耳）

2019和2020年全球一次能源消費(fèi)情況如圖4和圖5所示。根據(jù)年鑒統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2019年全球一次能源消費(fèi)量為581.5EJ，其中化石能源消費(fèi)量為490.1EJ，占比約為84.3%，同比下降0.5個百分點；2020年全球一次能源消費(fèi)量為556.6EJ，其中化石能源消費(fèi)量為462.8EJ，占比約為83.1%，同比下降1.2個百分點。石油、天然氣、煤炭等化石燃料消費(fèi)總量逐步減少，水電、新能源等消費(fèi)總量和占比逐步增長。

圖4  2019和2020年全球一次能源消費(fèi)情況（單位EJ=1018焦耳）

圖5  2019和2020年全球一次能源消費(fèi)比例

2. 全球二氧化碳排放情況

根據(jù)年鑒統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2010至2020年全球由于化石能源消費(fèi)產(chǎn)生的二氧化碳排放情況如圖6所示。自2012年以來，全球由于化石能源消費(fèi)產(chǎn)生的二氧化碳排放量增速放緩，2018年增速略有增加后2019年增速更緩，2020年出現(xiàn)負(fù)增長。2019年，全球由于化石能源消費(fèi)產(chǎn)生的二氧化碳排放量為343.57億噸，同比僅增長0.02%。2020年，全球由于化石能源消費(fèi)產(chǎn)生的二氧化碳排放量為322.84億噸，同比下降6.03%。從增長趨勢來看，與能源相關(guān)的二氧化碳排放量增速逐步放緩，低于近五年的平均增速1.1%。

圖6  2010－2020年全球二氧化碳排放量及變化率

3. 中國化石能源消費(fèi)情況

2020年全國能源消費(fèi)總量為49.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比2019年增長2.2%。其中，煤炭消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的56.8%，比2019年下降0.9個百分點；天然氣、水電、核電、風(fēng)電等清潔能源消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的24.3%，比2019年上升1.0個百分點，比2016年的19.1%上升了5.2個百分點。隨著經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，中國的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)正在逐步改善。

2010至2020年中國能源消費(fèi)總量及增長率變化情況如圖7所示。從圖中可以看出，2011年之后，中國一次能源消費(fèi)增長率逐漸變緩，但總體快于全球一次能源消費(fèi)增長率。尤其是2020年受疫情沖擊，全球一次能源消費(fèi)增長率為－4.28%，但中國一次能源消費(fèi)逆勢而上，增長率繼續(xù)保持正值為2.41%。中國的一次能源消費(fèi)總量全球占比也由2010年的20.64%上升至2020年的26.13%。中國的能源消費(fèi)面臨更大的調(diào)控壓力。

圖7  2010－2020年中國一次能源消費(fèi)總量及增長率（單位EJ=1018焦耳）

4. 中國二氧化碳排放情況

當(dāng)前中國是全球最大的能源消費(fèi)國，也是最大的碳排放國。2020年，中國與能源相關(guān)的二氧化碳排放量達(dá)到98.99億噸，占世界排放總量的30.66%。2010至2020年中國由于化石能源消費(fèi)產(chǎn)生的二氧化碳排放情況如圖8所示。從圖中可以看出，自2011年碳排放大幅增長之后，中國的碳排放增速逐漸趨緩，2015和2016年與能源相關(guān)的二氧化碳排放量還有小幅減少。2020年全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放下降1.0%。這說明技術(shù)創(chuàng)新和能源效率調(diào)整取得了一定成效，但總體形勢仍然嚴(yán)峻。2010至2020年中國二氧化碳排放量占全球比重情況如圖9所示。2010年中國二氧化碳排放量占全球比重約為26.03%，2020年該比例攀升至30.66%。在碳達(dá)峰碳中和愿景目標(biāo)下，中國能源結(jié)構(gòu)效率調(diào)整以及碳減排工作面臨更大的壓力和挑戰(zhàn)。

圖8  2010－2020年中國二氧化碳排放量及變化率

圖9  2010－2020年中國二氧化碳排放量占全球比重

（三）國際社會在努力積極應(yīng)對氣候變化

1. 締約全球氣候協(xié)定凝聚廣泛共識

為共同積極應(yīng)對全球氣候變化，國際社會已締約簽訂三個重要公約協(xié)定。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，1992年5月聯(lián)合國大會通過，1994年3月生效，終極目標(biāo)是將大氣溫室氣體濃度維持在一個穩(wěn)定水平，在該水平上人類活動對氣候系統(tǒng)的危險干擾不會發(fā)生。《京都議定書》，1997年12月制定，2005年2月生效，其目標(biāo)是將大氣中的溫室氣體含量穩(wěn)定在一個適當(dāng)水平，進(jìn)而防止劇烈的氣候改變對人類造成傷害。《巴黎協(xié)定》，2015年12月通過，2016年11月生效，長期目標(biāo)是將全球平均氣溫較前工業(yè)化時期上升幅度控制在2℃以內(nèi)，并努力將溫升幅度限制在1.5℃以內(nèi)。

2. 世界各國碳中和目標(biāo)進(jìn)展

截至2020年底，全球有40余個國家和經(jīng)濟(jì)體正式宣布了碳中和目標(biāo)，包括已經(jīng)實現(xiàn)目標(biāo)、已經(jīng)寫入政策文件、已經(jīng)提出或完成立法程序的國家和地區(qū)，具體進(jìn)展情況如表1。其中，英國2019年6月27日新修訂的《氣候變化法案》生效，成為第一個通過立法形式明確2050年實現(xiàn)溫室氣體凈零排放的發(fā)達(dá)國家。美國特朗普政府退出了《巴黎協(xié)定》，但新任總統(tǒng)拜登在上任第一天就簽署行政令讓美國重返《巴黎協(xié)定》，并計劃設(shè)定2050年之前實現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。美國、中國、英國和日本等國家所做出的承諾表明，應(yīng)對氣候變化的全球共識和趨勢已經(jīng)深入人心，未來各國將圍繞碳中和出臺大量支持的政策和措施。

表1 承諾實現(xiàn)碳中和的部分國家和地區(qū)

3. 中國向世界做出莊嚴(yán)承諾

2015年11月，在巴黎氣候變化大會開幕式上提出，將于2030年左右使二氧化碳排放達(dá)到峰值并爭取盡早實現(xiàn)，2030年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%~65%，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右。2020年9月，在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上提出，中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。2020年12月，在氣候雄心峰會上提出，進(jìn)一步提高中國國家自主貢獻(xiàn)力度，到2030年，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降 65%以上，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重將達(dá)到 25%左右，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量將達(dá)到12億千瓦以上。

4. 中國推動雙碳工作的緊迫性和必要性

（1）中國推動碳達(dá)峰碳中和的緊迫性

中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，社會主要矛盾發(fā)生變化，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局和能源結(jié)構(gòu)需要加快推動碳達(dá)峰碳中和工作。一是國家保障能源安全的戰(zhàn)略需要，2020年我國石油和天然氣對外依存度分別為73.5%和41.3%，能源結(jié)構(gòu)性供需矛盾突出，需要盡快優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)。二是能源資源環(huán)境承載能力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，中國人均資源能源占有量有限，生態(tài)環(huán)境相對脆弱，長期簡單粗放的發(fā)展方式已不可持續(xù)。三是廣大人民群眾的迫切訴求，近年來霧霾沙塵天氣頻發(fā)，氣候變暖趨勢明顯，極端惡劣天氣增多，推動經(jīng)濟(jì)綠色低碳發(fā)展，提高發(fā)展質(zhì)量，有助于提升人民群眾的幸福感和獲得感。此外，部分發(fā)達(dá)國家已率先實現(xiàn)碳達(dá)峰，美國于2005年達(dá)到峰值57億噸，德國于1979年達(dá)到峰值11億噸，整個歐洲也于1979年達(dá)到峰值34.4億噸。

（2）中國推動碳達(dá)峰碳中和的必要性

為提升發(fā)展質(zhì)量，彰顯大國責(zé)任，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，滿足人民群眾對美好生活的向往，必須推動碳達(dá)峰碳中和工作。從國際層面來看，積極推動碳達(dá)峰碳中和工作符合構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的發(fā)展理念，充分體現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國的形象和擔(dān)當(dāng)。中國當(dāng)前已是碳排放第一大國，推動碳達(dá)峰碳中和工作對全球應(yīng)對氣候變化有重要的積極貢獻(xiàn)。從國內(nèi)層面來看，積極開展碳達(dá)峰碳中和工作有利于加快創(chuàng)新驅(qū)動提高發(fā)展質(zhì)量，有利于加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)迭代升級，有助于實現(xiàn)滿足人民群眾對美好生活向往的愿望，有助于實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展。

二、雙碳發(fā)展對我國的影響和挑戰(zhàn)

（一）對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生重要影響

1. 對經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的影響

一是經(jīng)濟(jì)增長方式將產(chǎn)生重要變革，向綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展轉(zhuǎn)變，向集約化、高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局加快調(diào)整，“兩高”產(chǎn)業(yè)逐步縮減和淘汰，產(chǎn)業(yè)空間布局逐步優(yōu)化，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)快速發(fā)展。三是對技術(shù)發(fā)展趨勢產(chǎn)生重要影響，先進(jìn)脫碳技術(shù)，先進(jìn)節(jié)能和回收利用技術(shù)，新型電力系統(tǒng)、儲能、替代能源技術(shù)等將迎來快速發(fā)展階段。四是對外貿(mào)易格局將發(fā)生深刻調(diào)整，國際貿(mào)易格局和貿(mào)易規(guī)則重構(gòu)，中國對外能源依存度逐步降低，在國際產(chǎn)業(yè)鏈中的位置將進(jìn)一步提升。

2. 對能源生產(chǎn)消費(fèi)的影響

與能源生產(chǎn)消費(fèi)相關(guān)的碳排放是當(dāng)前全球碳排放的主要貢獻(xiàn)者，約占排放總量的85%，雙碳工作的推進(jìn)將對能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和開發(fā)利用產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。煤炭領(lǐng)域，落后產(chǎn)能逐步淘汰，煤炭生產(chǎn)向大型先進(jìn)煤礦集中，煤化工、煤電等煤炭轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間受限，其他能源將逐步替代煤炭消費(fèi)，促進(jìn)煤炭消費(fèi)盡早達(dá)峰。石油領(lǐng)域，逐步推進(jìn)成品油消費(fèi)替代，原油對外依存度先平穩(wěn)后下降。天然氣領(lǐng)域，近期逐步在城鄉(xiāng)范圍普及天然氣消費(fèi)，逐步擴(kuò)大天然氣在工業(yè)、交通領(lǐng)域的應(yīng)用，在冬季取暖形成對煤炭的有效替代，未來條件成熟時再逐步采用新型能源替代天然氣消費(fèi)。非化石能源領(lǐng)域，新能源大規(guī)模快速發(fā)展，西南地區(qū)常規(guī)水電和沿海核電開發(fā)建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，形成多能互補(bǔ)、就近消納的能源新格局。

3. 對若干重點行業(yè)的影響

（1）鋼鐵行業(yè)

鋼鐵行業(yè)是我國的支柱型產(chǎn)業(yè)，GDP貢獻(xiàn)約5%，鋼鐵年產(chǎn)量超過世界的一半，年碳排放量占我國排放總量的15%。具體影響表現(xiàn)為，一是產(chǎn)能和產(chǎn)量面臨調(diào)整，鋼鐵產(chǎn)能和產(chǎn)量逐步下降，落后產(chǎn)能和過剩產(chǎn)能加快退出，鋼鐵生產(chǎn)以滿足自身需求為主，出口規(guī)模逐步下降。二是產(chǎn)能結(jié)構(gòu)面臨升級，低端供給過剩和高端供給不足的局面逐步轉(zhuǎn)變，產(chǎn)能由小型向大型高爐－轉(zhuǎn)爐方向轉(zhuǎn)變。三是生產(chǎn)工藝和技術(shù)迭代升級，推動能效提升，加快廢鋼利用，氫能直接還原煉鋼成為未來探索方向。

（2）煤化工行業(yè)

煤化工行業(yè)是傳統(tǒng)高耗能、高耗水產(chǎn)業(yè)，是煤炭轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)的碳排放大戶，年碳排放量占我國排放總量的10%。具體影響表現(xiàn)為，一是產(chǎn)能發(fā)展空間受限，項目審批難度增加，生產(chǎn)成本提升，低油價下產(chǎn)品競爭力下降，落后產(chǎn)能和過剩產(chǎn)能加速退出。二是技術(shù)進(jìn)步和轉(zhuǎn)型升級亟需加快，大型現(xiàn)代煤化工成為發(fā)展趨勢，技術(shù)發(fā)展推動煤炭利用效率提升，生產(chǎn)工藝向低碳技術(shù)轉(zhuǎn)變。

（3）水泥行業(yè)

水泥行業(yè)是我國又一重要工業(yè)領(lǐng)域，產(chǎn)能和產(chǎn)量占世界近六成，年碳排放量占我國排放總量的9%。水泥行業(yè)的碳減排選項相對較少、難度較大。具體影響表現(xiàn)為，一是促進(jìn)產(chǎn)能優(yōu)化和能效提升，過剩產(chǎn)能進(jìn)一步壓減，通過減量置換發(fā)展先進(jìn)產(chǎn)能，提升生產(chǎn)過程的能源利用效率成為降低碳排放的重要途徑。二是尋求替代產(chǎn)品和替代燃料，在建筑工程中逐步尋求采用預(yù)制材料等水泥替代品，生物質(zhì)和有機(jī)廢棄物有望成為替代煤炭的水泥生產(chǎn)重要燃料。

（二）實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和面臨的主要挑戰(zhàn)

1. 發(fā)展階段的總體挑戰(zhàn)

（1）能源消費(fèi)和碳排放仍處于上升期。相對于部分發(fā)達(dá)國家早已實現(xiàn)能源消費(fèi)和碳排放的“雙達(dá)峰”，我國2020年能源消費(fèi)和碳排放分別比2006年增長了近70%和50%，且近期還將處于繼續(xù)上升的階段，碳達(dá)峰碳中和現(xiàn)實壓力巨大。

（2）排放標(biāo)準(zhǔn)和制度體系有待完善。需要加快研究碳達(dá)峰碳中和綜合性立法，完善現(xiàn)有節(jié)能、應(yīng)對氣候變化、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、污染物排放等方面的標(biāo)準(zhǔn)體系，健全國家、地方、企業(yè)碳排放核算及核查體系，研究建立碳達(dá)峰碳中和評估體系。

（3）與發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類型不同。美國于2005年實現(xiàn)碳達(dá)峰時的服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重為73.9%，而我國現(xiàn)階段制造業(yè)增加值占GDP比重高達(dá)27%，傳統(tǒng)工業(yè)和制造業(yè)比重高給節(jié)能降碳帶來巨大挑戰(zhàn)。

（4）能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)以化石能源為主。富煤、貧油、少氣的資源稟賦，加之依靠資源要素的增長方式，導(dǎo)致我國化石能源消費(fèi)長期居高不下，目前仍維持在84%以上，其中煤炭消費(fèi)比重超過56%，而美國的煤炭消費(fèi)僅占12%。

2. 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重點問題

一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在重“量”輕“質(zhì)”情況。一些低端制造業(yè)依然占據(jù)了較多資源，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩、高能耗、低附加值的問題長期存在。二是制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)創(chuàng)新升級緩慢。我國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的研發(fā)投入占總產(chǎn)值的比例僅為0.8%左右，而歐美等發(fā)達(dá)國家這一比例在10%以上，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展水平仍然較弱，影響了高技術(shù)制造業(yè)的發(fā)展。三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和層次需進(jìn)一步提升。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍有較大的提升空間，第三產(chǎn)業(yè)增加值比重有待進(jìn)一步提高，各級產(chǎn)業(yè)勞動力與產(chǎn)業(yè)發(fā)展匹配性較弱，第二產(chǎn)業(yè)勞動力素質(zhì)和第三產(chǎn)業(yè)勞動力數(shù)量有待提高。四是新一輪產(chǎn)業(yè)革命和國際博弈帶來的外需風(fēng)險。以消費(fèi)者為中心的個性化需求、數(shù)字化智能化的分散性制造、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來的成本上升、西方國家制造業(yè)回流、國際貿(mào)易博弈規(guī)則重構(gòu)等趨勢，將對我國對外貿(mào)易造成影響。

3. 體制機(jī)制的主要短板

（1）碳交易機(jī)制。交易主體尚未全面覆蓋到電力、鋼鐵、水泥、化工等更多的重點排放單位，碳排放權(quán)跨境交易仍需進(jìn)一步拓展。

（2）價格機(jī)制。差別化的能源消費(fèi)價格體系尚不健全，與經(jīng)濟(jì)活動和碳強(qiáng)度相關(guān)的稅費(fèi)制度有待完善，亟需通過全面碳交易實現(xiàn)市場化的價格引導(dǎo)。

（3）投融資機(jī)制。氣候投融資機(jī)制需要進(jìn)一步健全，例如將投融資申請者對環(huán)境的影響作為決策依據(jù)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先向低碳、環(huán)保的信貸申請者傾斜，并適時推出碳金融工具。

（4）電力輔助服務(wù)機(jī)制。電力輔助服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制有待普及和完善，抽水蓄能、儲能、調(diào)峰電源的潛力尚未充分發(fā)揮，市場主體參與電力輔助服務(wù)的積極性還需進(jìn)一步提升。

三、應(yīng)對策略與建議

（一）以戰(zhàn)略性思維統(tǒng)籌推進(jìn)

1. 外因素動態(tài)分析

（1）碳匯能力

大氣中二氧化碳濃度是人為化石燃料排放與陸地、海洋生態(tài)系統(tǒng)吸收兩者平衡的結(jié)果。2000至2018年，全球陸地和海洋碳匯能力約192.9億噸二氧化碳/年。按照聯(lián)合國氣候行動峰會2019年倡議，到2050年全球可實現(xiàn)碳中和。據(jù)預(yù)測，屆時全球與能源相關(guān)的二氧化碳排放量需控制在194億噸/年以內(nèi)，占目前全球與能源相關(guān)的二氧化碳排放量的56%左右。我國陸地碳匯能力中，林地占80%、草地占15%、水域和未利用地占5%，耕地為碳源，不考慮碳匯。據(jù)預(yù)測，我國實現(xiàn)碳中和時，與能源相關(guān)的二氧化碳排放量約為39億噸/年，占目前我國與能源相關(guān)的二氧化碳排放量的40%左右。

（2）人口規(guī)模

聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)社會理事會人口司發(fā)布的《2019年世界人口展望》預(yù)測，到2050年中國人口將下降至14.02億人，到2100年中國人口將進(jìn)一步下降至10.65億人。中國社科院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所提出，到2028年左右中國人口將出現(xiàn)負(fù)增長。未來隨著人口規(guī)模的逐步下降，城市結(jié)構(gòu)和國土空間發(fā)生變化，生產(chǎn)活動、消費(fèi)規(guī)模、建筑和交通需求量也將隨之變化，碳中和工作將進(jìn)入新階段。

（3）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

改革開放40余年，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重要變化。由第一、第二產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)地位，逐步過渡到快速工業(yè)化過程，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加快，第三產(chǎn)業(yè)比重逐步領(lǐng)先，產(chǎn)業(yè)鏈逐步向中高端遷移。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，加之社會主要矛盾轉(zhuǎn)化和科技創(chuàng)新加持，低端產(chǎn)業(yè)逐步向國外轉(zhuǎn)移、高耗能產(chǎn)業(yè)逐步淘汰、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度將慢慢趨于雙降。

2. 多維度系統(tǒng)布局

要積極推動能源產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)協(xié)同降碳，推動能源供給側(cè)和消費(fèi)側(cè)協(xié)同降碳，推動居民出行和生活方式轉(zhuǎn)變。不同能源企業(yè)、能源品種之間，要積極推動源網(wǎng)荷儲一體化和多能互補(bǔ)，推動綠證和碳交易、電力輔助服務(wù)補(bǔ)償，推動煤電油氣配置和利用效率整體最優(yōu)。央地、區(qū)域和部門之間，要堅持全國一盤棋，處理好全局和局部利益關(guān)系，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，充分發(fā)揮環(huán)保、財稅、規(guī)劃等部門協(xié)同保障作用。多元參與主體之間，政府部門和市場主體要相互配合，推動整體和個體的良性互動，形成全社會高質(zhì)低碳發(fā)展的普遍共識。

3. 冷思考理性應(yīng)對

以戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性思維統(tǒng)籌各行業(yè)全面推進(jìn)，不是以犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價，而是通過科技創(chuàng)新、技術(shù)升級、產(chǎn)品更新帶動更大發(fā)展。注重與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、生態(tài)文明建設(shè)等高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)協(xié)同推進(jìn)，避免重復(fù)發(fā)達(dá)國家先高碳、再低碳的老路，結(jié)合世界發(fā)展格局和我國國情系統(tǒng)科學(xué)謀劃、分步有序?qū)嵤_踏實地、沉著應(yīng)對，抓住機(jī)遇、應(yīng)對挑戰(zhàn)，努力實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)低碳、循環(huán)綠色發(fā)展。

4. 強(qiáng)驅(qū)動創(chuàng)新發(fā)展

創(chuàng)新是推動碳達(dá)峰碳中和工作的前鋒利器，要積極探索技術(shù)創(chuàng)新、理念創(chuàng)新以及制度創(chuàng)新。2021年3月科技部碳達(dá)峰與碳中和科技工作領(lǐng)導(dǎo)小組召開第一次會議，圍繞加快碳達(dá)峰碳中和，進(jìn)行了重點部署。要進(jìn)一步加快發(fā)展新能源和儲能技術(shù)，大力發(fā)展綠色制造和低成本碳捕獲、利用與封存（CCUS）技術(shù)，改進(jìn)高能耗生產(chǎn)工藝，構(gòu)建新型電力系統(tǒng)，推動儲能設(shè)施和氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（二）找準(zhǔn)雙碳工作著力點

1. 能源領(lǐng)域

雙碳工作與深化落實我國能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略一脈相承。能源供給側(cè)，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源供給體系，推動可再生能源替代，構(gòu)建以可再生能源為主體的電力結(jié)構(gòu)，優(yōu)化能源生產(chǎn)布局，提升能源供給質(zhì)量和效率。能源消費(fèi)端，堅持節(jié)能優(yōu)先，著力提高能源利用效率，推動工業(yè)、建筑、交通等重點行業(yè)減污降碳，控制化石能源消費(fèi)總量，提高清潔能源消納能力。能源技術(shù)方面，要推動清潔低碳能源開發(fā)利用技術(shù)、資源回收利用技術(shù)、碳捕集封存技術(shù)發(fā)展，通過技術(shù)升級降低可再生能源開發(fā)利用成本，推動智能電網(wǎng)、儲能技術(shù)發(fā)展，加快發(fā)展氫能、核能等替代能源。能源體制方面，完善有利于清潔低碳發(fā)展的財稅、價格、金融、土地政策，加快推進(jìn)碳交易，實現(xiàn)從單一行業(yè)到多個行業(yè)、從試點交易到全面交易的快速過渡，形成有利于清潔低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場機(jī)制。國際交流合作方面，推進(jìn)國際氣候變化合作，一帶一路清潔能源合作。

2. 城市發(fā)展和生活領(lǐng)域

（1）優(yōu)化城市發(fā)展模式

一是發(fā)展職住平衡，方便就近工作和出行，減少城市擁堵和環(huán)境污染，完善居住區(qū)配套和公共服務(wù)體系。二是加快城市更新，優(yōu)化城市功能和布局，推動城市產(chǎn)業(yè)升級，提升文化活力和城市風(fēng)貌，建設(shè)新型智慧城市。三是構(gòu)造生態(tài)微循環(huán)，以分布式、多節(jié)點、網(wǎng)格化為特征，構(gòu)建綠色低碳的微型循環(huán)體，實現(xiàn)小范圍內(nèi)的碳中和，減少對城市大循環(huán)的依賴。四是加大生態(tài)環(huán)境治理力度，促進(jìn)城市污廢資源產(chǎn)業(yè)化利用，推動各類資源綜合利用和循環(huán)利用，將環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)納入城市規(guī)劃建設(shè)體系。

（2）轉(zhuǎn)變居民生活方式

居住方面，提升建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，采用先進(jìn)的建筑圍護(hù)結(jié)構(gòu)和材料，加強(qiáng)自然通風(fēng)和光照利用，實行南北方差異化設(shè)計，減少玻璃幕墻使用。出行方面，鼓勵公共交通+自行車+步行的出行方式，完善公共交通系統(tǒng)，打通交通微循環(huán)，實現(xiàn)智能化的出行信息服務(wù)，逐步提高電動、混動汽車比重。家居方面，推廣個性化、智能化家居，采用節(jié)能環(huán)保家電，提高終端用能電氣化水平。消費(fèi)意識方面，減少一次性用品使用，優(yōu)先購買節(jié)能環(huán)保低碳產(chǎn)品，加強(qiáng)節(jié)約意識，杜絕浪費(fèi)和不合理消費(fèi)。

（3）改善城市供能方式

推動完善城市分布式綜合能源系統(tǒng)。通過整合能源生產(chǎn)以及污水處理、垃圾處理等市政服務(wù)設(shè)施，實施分布式的終端一體化集成供能工程。優(yōu)先利用城市污廢，統(tǒng)籌利用本地風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉矗⒉捎锰烊粴獾然茉醋鳛槎档妆Ｕ希瑓f(xié)同生產(chǎn)供應(yīng)冷、熱、電、氣等終端能源，實現(xiàn)多能互補(bǔ)和梯級利用，并在輻射范圍內(nèi)實現(xiàn)就近供能。通過因地制宜就地選用能源資源，采用科學(xué)的能源裝機(jī)配比，最大程度提高能源利用和配置效率，在能源生產(chǎn)的同時協(xié)同促進(jìn)城市環(huán)境治理，是未來我國城市更新和城市能源發(fā)展的新方向。

3. 工業(yè)領(lǐng)域

工業(yè)領(lǐng)域要抓住重點行業(yè)，通過技術(shù)創(chuàng)新、理念創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新，大力推動碳達(dá)峰碳中和工作。鋼鐵行業(yè)，要調(diào)整進(jìn)出口政策，嚴(yán)禁新增產(chǎn)能，強(qiáng)化廢鋼管理，優(yōu)化工藝結(jié)構(gòu)，推動技術(shù)進(jìn)步。建材行業(yè)，要加快行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，嚴(yán)禁新增產(chǎn)能，疏導(dǎo)消費(fèi)需求，加強(qiáng)政策引導(dǎo)和行業(yè)規(guī)范管理，充分促進(jìn)上下游產(chǎn)業(yè)合作。煤化工行業(yè)，要在嚴(yán)控產(chǎn)能下實現(xiàn)有序發(fā)展，優(yōu)化生產(chǎn)工藝和流程，完善現(xiàn)代煤化工標(biāo)準(zhǔn)體系，做好技術(shù)儲備，保障資源能源安全。石化行業(yè)，要持續(xù)促進(jìn)石油化工行業(yè)產(chǎn)能優(yōu)化，推動全過程節(jié)能降耗，加快石化技術(shù)創(chuàng)新，深入落實綠色低碳理念。鋁產(chǎn)業(yè)，要嚴(yán)控電解鋁產(chǎn)能，提升再生鋁產(chǎn)業(yè)水平，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推動技術(shù)創(chuàng)新。汽車產(chǎn)業(yè)，要逐步完成對傳統(tǒng)燃油汽車的替代，促進(jìn)綠色生產(chǎn)和綠色回收，推動新能源汽車與電網(wǎng)融合發(fā)展，加強(qiáng)退役電池回收利用。

（三）分階段穩(wěn)步實施推進(jìn)

1. 樹立危機(jī)感和緊迫感

一是雙碳發(fā)展工作推進(jìn)時間緊、任務(wù)重，中國從碳達(dá)峰到碳中和的時間只有30年左右，與發(fā)達(dá)國家相比時間大大縮短，面臨巨大壓力和挑戰(zhàn)。二是部分國家碳達(dá)峰已經(jīng)領(lǐng)先，美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家已實現(xiàn)碳達(dá)峰，正向碳中和目標(biāo)邁進(jìn)，全球10大煤電國家中已有5個承諾碳中和（中、日、韓、德、南非）。三是我國現(xiàn)階段碳排放強(qiáng)度仍然較高，約為世界平均水平的1.7倍，美國、日本的3倍，英國的6.5倍。四是資源稟賦決定了工作難度較大，我國富煤貧油少氣的資源稟賦，以及龐大的人口規(guī)模，決定了能源雙控、結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型是一項長期艱巨的任務(wù)。

2. 減排路徑分輕重緩急

實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和當(dāng)前主要依靠六大減排路徑，即源頭減量、能源替代、節(jié)能提效、回收利用、技術(shù)改造、碳捕集封存。現(xiàn)階段節(jié)能提效是第一優(yōu)選，同時逐步實施技術(shù)升級改造以及開展資源回收利用，條件成熟時重抓源頭減量和實現(xiàn)能源替代，碳捕集封存是最后的手段。

3. 戰(zhàn)略推動要循序漸進(jìn)

科學(xué)謀劃、系統(tǒng)研究制定碳達(dá)峰碳中和三步走戰(zhàn)略，2025年前減速，落后產(chǎn)能加快退出，推動產(chǎn)業(yè)節(jié)能降耗，產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級改造，加強(qiáng)資源回收利用；2030年前達(dá)峰，能源結(jié)構(gòu)大幅優(yōu)化，交通建筑領(lǐng)域逐步推進(jìn)，部分產(chǎn)業(yè)減量發(fā)展，體制機(jī)制建立健全，低碳技術(shù)發(fā)展成熟；2060年前中和，建立以可再生能源為主體的能源結(jié)構(gòu)，建立輕量化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，高碳產(chǎn)業(yè)加速轉(zhuǎn)移，綠色制造、綠色出行、綠色建筑全面發(fā)展，顯著提升生態(tài)碳匯能力，推動碳捕集技術(shù)廣泛應(yīng)用。

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注：本文發(fā)表于《技術(shù)經(jīng)濟(jì)》雜志2021年第9期。