智庫建議
張宗玟 伍勇旭 | 應對“十四五”能源治理挑戰
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引語 我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處于轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的關鍵期，能源作為經濟發展的重要支撐和載體，其發展質量將直接影響經濟發展目標的實現。當前，我國能源發展各項指標總體向好，能源消費結構逐步優化，能源供給能力顯著提升，能源轉型步伐明顯加快，但在面對國內外復雜的能源供需格局下，我國能源安全保障形勢依然嚴峻，能源技術裝備仍待加強，能源市場機制亟需完善，推進能源治理體系和治理能力現代化任重道遠。 01 “十三五”能源發展成效顯著，有效保障了經濟社會較快發展 能源供需形勢總體平穩。“十三五”前四年，我國能源消費總量得到有效控制，2019年達到約48.6億噸標準煤，年均增長3.1%。其中，電力消費增速相對較快，全社會用電量達到約7.23萬億千瓦時，年均增長6.2%，電能占終端能源消費比重逐步提升。能源供給能力顯著增強，2019年能源生產總量達到約39.7億噸標準煤。其中，天然氣產量持續增長至1736億立方米，非常規天然氣穩步增產；原油產量達到約1.9億噸，結束了連續三年的下降趨勢，油氣產供儲銷體系進一步完善；煤炭在去產能的同時有序釋放先進產能，并逐步向晉陜蒙寧甘新等資源富集地區集中，當年原煤產量達到38.5億噸；電力供需總體平衡，局部高峰時段偏緊，截至2019年底，全口徑發電裝機規模達到20.1億千瓦，清潔能源發電裝機比重超過40%。 能源轉型升級步伐加快。能源消費結構持續優化，2019年，煤炭占一次能源消費比重下降至57.7%，非化石能源消費比重提升到15.3%，提前完成“十三五”規劃目標。風電、光伏發電快速發展，2019年裝機規模分別達到約2.1億千瓦和2.05億千瓦，開發布局向集中式與分布式并重轉變；可再生能源棄電率明顯下降，清潔能源消納問題得到緩解。深入推進防范化解產能過剩風險，逐步淘汰煤炭落后產能，推進煤炭優質產能釋放，年產120萬噸及以上煤礦產能達到總產能的四分之三；關停30萬千瓦以下煤電機組，加快煤電超低排放和節能改造，并提前完成了預定目標。能源技術創新能力持續增強，非常規油氣、核電、燃氣輪機等領域技術裝備取得重要進展，百萬千瓦水輪發電機組取得突破。 能源體制改革逐步深化。電力體制改革深入推進，電力市場化交易規模快速增長，2019年實現交易電量約2.6萬億千瓦時，基本完成省級和區域輸配電價改革，發用電計劃有序放開，配售電業務加快放開，電力現貨市場建設試點加速推進，電力輔助服務市場不斷擴大。能源價格機制改革全面推進，電力市場交易價格規則逐步健全，風電、光伏發電逐步在全國范圍內實行無補貼平價上網。油氣體制改革步伐加快，上中下游相關配套措施正在持續推進，并組建了國家油氣管網公司，促進油氣管網設施公平開放。 能源基礎設施逐步完善。中俄原油管道二線、中緬原油和天然氣管道、中俄東線天然氣管道等陸續開工和投產，東北、西北、西南和海上四大進口油氣戰略通道基本成型。國內骨干管網建設逐步加強，西氣東輸三線、陜京四線、川氣東送增壓工程、鄂安滄、新疆煤制氣外輸管道等也陸續開工和投產。主要輸電通道建設步伐加快，12條大氣污染防治行動重點輸電通道，以及扎魯特-青州、酒泉-湖南、準東-安徽等特高壓輸電通道基本建成，烏東德水電外送、青海-河南、張北柔性直流等項目開工建設，進一步提高了我國電力跨區域配置能力。 02 能源發展不平衡不充分問題突出，能源治理依然面臨挑戰 能源安全保障任務依然艱巨。我國工業化、城鎮化水平逐步提高，帶動石油、天然氣等化石能源消費不斷攀升，而國內油氣資源探明儲量和品質不高，增儲上產難度逐步加大，近年來能源自給率一直在低位徘徊，石油和天然氣對外依存度分別超過70%和40%。考慮到地緣政治和國際上圍繞油氣資源的戰略博弈加劇，我國油氣進口和供應安全形勢依然嚴峻。預計在國內油氣資源勘探開發取得顯著進展或者對油氣消費進行有效替代前，我國油氣供需缺口還將持續擴大，油氣對外依存度將在較長一段時期內維持在較高水平。 能源供需格局不斷發展變化。長期以來，我國能源資源和消費中心呈逆向分布，能源總體上由西向東、由北向南流動。從未來發展趨勢看，隨著中、西部地區經濟快速發展，將帶動本區域能源消費大幅增長，東部沿海地區由于本地非化石能源規模化發展和海上進口資源供應，加之能源消費增速逐步趨緩，本區域的能源保障能力將有所提升。區域能源供需格局的不斷演變，將給我國未來能源發展和基礎設施規劃建設帶來挑戰。 能源結構調整任重道遠。我國能源生產消費體量大，品種多，傳統的化石能源占比高，特別是煤炭長期發揮著基礎性保障作用，給能源發展轉型帶來挑戰。從“十三五”前四年的發展看，風電、太陽能發展迅猛，裝機規模已大大超過規劃值；水電和核電發展不及預期，規劃任務很難完成，形勢不容樂觀。水電和核電在非化石能源中的占比比較高，電能質量也比較高，其發展規模和質量將直接影響我國非化石能源占比的提高。 能源市場化建設面臨重重阻礙。當前能源市場化建設正處于攻堅克難階段，市場配置資源的作用尚未充分發揮，能源開發不能準確反映市場需求。跨省區電力交易存在壁壘，一定程度上影響了清潔能源的優化配置。增量配電業務推進緩慢，能源價格機制尚未理順，特別是調峰等輔助服務市場尚不健全，抽水蓄能、儲能電站等輔助服務提供主體的積極性未能得到充分調動，制約了調峰電源的快速發展。 新時代發展對能源提出新要求。我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。隨著區域一體化、新型城鎮化、鄉村振興等一系列發展戰略推進實施，以及工業、建筑、交通領域新的用能方式不斷涌現，著力提升區域能源保障能力，切實提高農村和偏遠地區能源服務水平，促進區域間能源基礎設施協調發展，滿足不同時段、不同強度、不同價格的個性化和多樣化能源需求，成為新時代能源發展的新要求。 部分能源關鍵技術裝備依賴進口。我國能源技術裝備在研發、示范和應用上，雖取得了一定進展，但也存在著原創性突破不足、引進消化吸收多、關鍵領域技術落后等問題，燃氣輪機部件、高溫高壓材料、電力電子元件等技術設備依賴進口，能源技術裝備“受制于人”的問題依然存在，給能源自主發展和能源安全帶來挑戰。 03 多措并舉提升能源治理能力，促進“十四五”能源高質量發展 堅持全國一盤棋，統籌做好“十四五”能源規劃。深刻認識我國能源的資源稟賦和供需格局現狀，一方面要科學合理認識能源轉型，多元發展能源供給，不要分散對煤炭的注意力，另一方面要統籌規劃煤炭、油氣、電力流向，避免能源迂回和錯配。積極發展清潔能源，推動區域內部風光水火儲等多種電源互補化開發，以及區域之間電源因地制宜差異化布局，堅持集中與分布式并重發展可再生能源，謀劃一批煤電風光儲一體化基地，促進清潔能源就近消納。能源基礎設施規劃要充分結合現有通道輸送能力和利用率，更好地適應送、受兩端中長期能源供需形勢，科學分析能源輸送的市場競爭力并合理確定建設時序，提高能源配置效率和效益。 加強清潔高效利用，發揮煤炭和煤電的兜底性作用。我國以煤為主的能源結構短期不會改變，煤炭和煤電仍將在保障能源和電力供應中發揮主體性作用。要充分加強煤炭的兜底保障，積極建設和釋放大型煤礦優質產能，維持煤炭市場穩定供應，推動煤炭清潔高效開發利用，提高電煤在煤炭消費中的比重。此外，隨著新能源持續快速發展，煤電將更多地承擔起電力系統調峰作用，應持續發展煤電節能減排技術，并為煤電適度預留發展空間，必要時也可布局在中、東部負荷中心，就近滿足電力負荷和調峰需求。 強化能源自主保障，保障油氣供應安全。我國經濟高質量發展和人民對美好生活的向往，對油氣安全供應的要求越來越高。目前國內油氣勘探開發整體進入低品位階段，增儲上產難度較大，生產和消費之間的缺口仍將持續擴大。要統籌考慮加快油氣替代產業的發展，從國家能源安全戰略的角度進行技術儲備和產能儲備，有序發展煤炭深加工，穩妥推進煤制油氣升級示范工程，形成一定的產能規模，降低對外依存度，增強極端情況下油氣保障能力。 持續優化能源結構，堅定不移地推動清潔能源開發。我國具備大規模開發清潔能源的資源條件，在當前優化能源結構、防治大氣污染的攻堅時期，有必要持續推動水電、核電等清潔能源開發建設。要繼續推動風電、光伏發電平穩快速發展；積極發展西南常規水電，研究出臺切實可行的政策機制，如建立西南水電開發基金等，解決后續水電開發經濟性較差的問題，促進西南水電發展向縱深推進；安全發展先進核電，重點推動“華龍一號”三代自主核電技術后續項目建設，有效控制單位投資規模，合理安排核電項目布局和建設時序，并優先布局在電力供需緊張地區。 發揮市場化作用，解決好能源體制改革中的難題。加快建立全國統一的電力市場，推動電力現貨市場試點運行，鼓勵電力市場的多元規范競爭。完善電力市場化交易機制，打破跨省跨區電力交易壁壘，促進電力在全國范圍內優化配置。營造能源開發和運營的良好環境，積極引入市場主體參與能源項目投資建設，促進不同運營主體的能源基礎設施開放共享，實現各類能源公平接入。建立市場化的能源價格體系，實施峰谷能源價格，重點推動調峰等輔助服務市場建設，調動輔助服務主體的積極性。強化能源政策機制的連續性，避免造成短期內能源開發規模和市場價格的大起大落。 統籌國內外資源，系統性保障我國能源安全。加強國際能源合作和資源掌握，促進與周邊國家能源基礎設施互聯互通，持續推動多來源的能源進口戰略通道規劃建設。在穩定國內現有油氣產能的基礎上，繼續加強油氣資源勘探開發、非常規油氣上產能力和油氣替代，降低對外依存度。加快推動國內天然氣骨干管網建設，完善天然氣產供儲銷體系，重點推動多層次儲氣設施建設，滿足不斷增長的天然氣消費和迎峰度冬調峰需求。通過優化工業、交通等領域的能源消費結構，實現外部能源保障和內部結構調整相結合，逐步降低對國外能源的依賴（紙質版見《中國投資》今年6月號）。 | |||||
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