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《政府投資條例》是我國深化投融資體制改革和“放管服”改革的重要成果，是我國政府投資領(lǐng)域的首部行政法規(guī)。針對以基本公共服務(wù)項目為代表的政府投資項目可行性研究突出存在的“碎片化”“階段化”“片面化”等問題，本文結(jié)合基本公共服務(wù)項目的特點，提出了高質(zhì)量開展可行性研究的優(yōu)化路徑，即在重視收集項目資料和現(xiàn)場踏勘工作的基礎(chǔ)上，重視績效考核指標(biāo)、總體建設(shè)規(guī)劃、全生命周期分析、模塊化估算指標(biāo)體系等內(nèi)容的論證。

一、基本公共服務(wù)項目的主要特點

基本公共服務(wù)是指由政府主導(dǎo)、保障全體公民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)。基本公共服務(wù)項目作為保障群眾切身利益和社會民主、公平、穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施，具有維系社會公正、體現(xiàn)社會公益性的作用。

基本公共服務(wù)范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)；廣義上，還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)。本文中的基本公共服務(wù)項目是指狹義基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的工程建設(shè)項目，具有項目公益性強(qiáng)、重點保基本需求、供給主體多元化、政府監(jiān)管力度大等特點。

（一）公益屬性顯著

基本公共服務(wù)項目的基本特征是公益性，具體表現(xiàn)在三個方面。其一，該類項目多為民生項目，以保障全體公民生存和發(fā)展的基本需求為目的，需要體現(xiàn)均等化、普惠化和便捷化；其二，該類項目具備較強(qiáng)的社會效益、生態(tài)效益，受益群體廣泛、外部效果顯著、可持續(xù)影響突出，對調(diào)整社會結(jié)構(gòu)、維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展有積極作用；其三，該類項目不以營利為目的，具有投資額度多、建設(shè)規(guī)模大、服務(wù)年限長、收益時間滯后、投資回報率低等特點，一般由政府“兜住底線”。

（二）重點保基本需求

基本公共服務(wù)項目的核心界定是保基本。其一，基本的范圍和內(nèi)容應(yīng)隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和階段的提高進(jìn)行動態(tài)調(diào)整；其二，該類項目的決策、建設(shè)、管理、供給以及績效評價應(yīng)形成系統(tǒng)性、整體性和制度性；其三，該類項目的功能定位、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)規(guī)模和資源配置應(yīng)嚴(yán)格遵循國家、行業(yè)和地方相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，不得隨意擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）供給主體多元化

基本公共服務(wù)項目基于“公益性”和“保基本”兩大典型特征，原本屬于政府職責(zé)范圍，目前已初步構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的多元化建設(shè)模式。其一，政府直接投資的項目，應(yīng)做好財力保障，加快重大項目建設(shè)運營；其二，政府購買服務(wù)的項目，應(yīng)積極引導(dǎo)社會力量參與，推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。

（四）政府監(jiān)管力度大

基本公共服務(wù)項目一般為政府投資項目，既直接關(guān)系公共利益，又是政府履行職能的主要方式，必須加強(qiáng)全過程監(jiān)管。其一，決策階段政府需審批項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計概算和招標(biāo)方案；其二，實施階段項目單位需如實報送政府投資項目開工建設(shè)、建設(shè)進(jìn)度、竣工驗收等基本信息，政府需采取在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查等監(jiān)管方式，并在項目竣工后審查決算報告；其三，全面實施預(yù)算績效管理，對實施期超過一年的重大項目實行全周期跟蹤問效，建立動態(tài)評價調(diào)整機(jī)制。

二、新時期高質(zhì)量開展可行性研究的新要求

近年來，我國在投融資管理方面出臺了《政府投資條例》《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》《項目支出績效評價管理辦法》《全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺運行管理暫行辦法》等一系列政策法規(guī)，對基本公共服務(wù)項目高質(zhì)量開展可行性研究提出了新要求。

（一）由碎片化建設(shè)轉(zhuǎn)向整體規(guī)劃、分期建設(shè)

基本公共服務(wù)項目普遍不注重對社會需求的調(diào)查研究，對項目功能定位和建設(shè)規(guī)劃研究不足，未能統(tǒng)籌考慮近期建設(shè)和遠(yuǎn)期發(fā)展需求，還停留在簡單、盲目的碎片化建設(shè)層面，致使“建好即落后”“建好即改造”“建成不利用”等問題層出不窮，影響基本公共服務(wù)功能的有效發(fā)揮，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量和效率下降。

因此，首先該類項目行政主管部門應(yīng)根據(jù)本領(lǐng)域基本公共服務(wù)和空間布局現(xiàn)狀以及未來發(fā)展需求編制行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展目標(biāo)、空間布局及重大項目等，為項目實施提供行業(yè)規(guī)劃依據(jù)；其次，該類項目的可行性研究要以本領(lǐng)域行業(yè)發(fā)展規(guī)劃為依托，增加總體建設(shè)規(guī)劃研究，主要包括需求分析、功能定位、規(guī)模測算、現(xiàn)狀設(shè)施利用方案和分期實施方案等。總體建設(shè)規(guī)劃應(yīng)具有約束性和權(quán)威性，其所確定的建設(shè)項目、內(nèi)容和規(guī)模不得隨意變動。

（二）由建設(shè)成本管理轉(zhuǎn)向全生命周期成本管理

“重建設(shè)投入，輕運營管理”，是政府投資項目的“通病”，基本公共服務(wù)項目也亦然。基本公共服務(wù)的設(shè)施設(shè)備必須與運營階段的運營主體、運營模式、人員配置和資源保障相銜接，形成整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性方案，才能真正實現(xiàn)基本公共服務(wù)項目的價值。

因此，該類項目的可行性研究應(yīng)打破條塊分割的投資管理體制，實施“工程建設(shè)+設(shè)備采購+信息化建設(shè)+開辦費”的全口徑總投資概念。同時，重視運營方案研究，在此基礎(chǔ)上，對經(jīng)營性項目的財務(wù)盈利能力、債務(wù)清償能力和財務(wù)可持續(xù)性進(jìn)行分析；對非經(jīng)營性項目的運營成本和服務(wù)收費合理性，以及財務(wù)平衡和可持續(xù)性進(jìn)行分析，實現(xiàn)項目成本全周期管控。

（三）由實施期間考核轉(zhuǎn)向全過程分階段考核

基本公共服務(wù)項目在決策階段和建設(shè)階段已建立起較為成熟的評價體系，對投資建設(shè)行為有明確、規(guī)范的約束和管理，但對運營階段的產(chǎn)出、效益和服務(wù)滿意度指標(biāo)缺乏關(guān)注，致使部分“運營不可行”、“財務(wù)可持續(xù)性不可行”的項目成為“可行”項目，嚴(yán)重影響財政資源配置效率和使用效益。

因此，該類項目的可行性研究應(yīng)進(jìn)一步深化項目預(yù)期目標(biāo)分析，構(gòu)建全過程分階段的目標(biāo)體系，實施期間的指標(biāo)更加注重決策、過程和產(chǎn)出，運營階段的指標(biāo)更加注重產(chǎn)出和效益，兩階段各有側(cè)重、相互銜接。同時，還應(yīng)對實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的風(fēng)險因素進(jìn)行識別，針對主要風(fēng)險因素提出相應(yīng)的規(guī)避和防范對策，為項目決策提供完整信息。

（四）由單一項目造價分析轉(zhuǎn)向同類項目對比

基本公共服務(wù)項目即便是同一領(lǐng)域同一類型的項目，由于使用功能、工藝流程、建筑造型、設(shè)備系統(tǒng)選型、建設(shè)條件等方面的差異，綜合單方造價也會千差萬別、區(qū)間范圍較大，存量項目綜合單方造價統(tǒng)計數(shù)據(jù)對后續(xù)新建項目的投資決策參考價值局限性較大。

因此，該類項目的可行性研究不能局限于單一項目造價分析，應(yīng)轉(zhuǎn)向同類項目同口徑對比分析，對同類項目工程方案進(jìn)行模塊化分解，逐步形成模塊化造價指標(biāo)體系，并根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場變化進(jìn)行動態(tài)調(diào)整和更新。

三、基本公共服務(wù)項目可行性研究報告優(yōu)化路徑

（一）提升可行性研究報告編制質(zhì)量的總體路線

可行性研究報告是可行性研究成果的主要載體。針對投資項目可行性研究現(xiàn)存問題的梳理，從全過程分階段考核、整體規(guī)劃分期建設(shè)、全生命周期分析論證、構(gòu)建模塊化估算指標(biāo)庫等要求，對可行性研究報告主要章節(jié)內(nèi)容提出優(yōu)化建議，如圖1所示。

圖1 基本公共服務(wù)項目可行性研究報告優(yōu)化路徑

（二）可行性研究應(yīng)重視資料收集和現(xiàn)場踏勘

1．收集項目資料是編制可行性研究報告的基礎(chǔ)工作

資料的真實性、準(zhǔn)確性和完整性是編制一份研究充分、依據(jù)可靠、論述嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容詳實的可行性研究報告的重要基礎(chǔ)。因此，可行性研究工作應(yīng)全面搜集與項目建設(shè)相關(guān)政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、業(yè)務(wù)流程、服務(wù)數(shù)據(jù)、功能需求等基礎(chǔ)資料（如表1），完成從宏觀至微觀，從現(xiàn)狀情況到發(fā)展需求（規(guī)劃設(shè)想）等方面的基礎(chǔ)資料搜集工作，為報告編制奠定堅實基礎(chǔ)。

表1 投資項目主要基礎(chǔ)資料

2．現(xiàn)場踏勘是直觀認(rèn)知和獲得第一手資料的最佳途徑

通過對現(xiàn)場的仔細(xì)踏勘，可以辨識建設(shè)項目選址與周圍環(huán)境、相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性；了解周邊交通和市政等建設(shè)條件以及場地施工條件，預(yù)判對建設(shè)方案和投資的影響；了解地形、地貌和地上（下）物情況，重點關(guān)注土石方工程、擋土護(hù)坡工程、地上（下）物拆改移工程、建設(shè)場地周邊建筑物保護(hù)工程等容易忽視的內(nèi)容，如表2。

表2 現(xiàn)場踏勘主要內(nèi)容匯總

（三）可行性研究亟待強(qiáng)化論證的重要內(nèi)容

鑒于新時期高質(zhì)量發(fā)展的新要求，可行性研究除重點分析建設(shè)理由、建設(shè)方案和投資估算等傳統(tǒng)內(nèi)容外，還應(yīng)加強(qiáng)績效考核指標(biāo)、總體建設(shè)規(guī)劃、全生命周期分析、模塊化估算指標(biāo)體系等內(nèi)容的論證：

1．重視績效考核指標(biāo)確定

項目績效考核指標(biāo)體系實際上是可行性研究的結(jié)論，是項目建設(shè)的目的、預(yù)期達(dá)到的效果。通過指標(biāo)體系的構(gòu)建，可以反映出項目可行性研究的全面性、系統(tǒng)性、合理性、科學(xué)性和現(xiàn)實性。

（1）提出項目預(yù)期目標(biāo)

可行性研究階段通過對建設(shè)項目需求、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等各方面進(jìn)行分析論證，提出項目預(yù)期目標(biāo)，即初步績效考核指標(biāo)。

建設(shè)階段指標(biāo)，主要包括建設(shè)規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容、設(shè)備設(shè)施水平和技術(shù)工藝水平、建設(shè)進(jìn)度、總投資等。

運營階段指標(biāo)，主要包括項目功能定位、產(chǎn)品（服務(wù)）數(shù)量、質(zhì)量和效率、人員結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益等。

（2）制定風(fēng)險管理方案

圍繞項目預(yù)期目標(biāo)，通過風(fēng)險識別、風(fēng)險分析等認(rèn)識、評估項目的潛在風(fēng)險，并以此為基礎(chǔ)合理制定風(fēng)險應(yīng)對措施，對項目風(fēng)險實行有效控制，妥善處理風(fēng)險事件造成的不利后果，以最少的成本保證項目預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)。

2．重視總體建設(shè)規(guī)劃編制

總體建設(shè)規(guī)劃是項目單位開展基本建設(shè)的重要依據(jù)，應(yīng)根據(jù)需求分析并結(jié)合資源約束條件等方面研究，充分論證項目定位、功能需求、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)規(guī)模，并在正確處理近期建設(shè)計劃和遠(yuǎn)期發(fā)展需求基礎(chǔ)上，確定分期實施規(guī)劃。

（1）項目定位：是指根據(jù)需求分析，確定項目的社會定位（市場定位）、目標(biāo)客戶群定位、提供服務(wù)或產(chǎn)品定位和規(guī)模。它是功能需求和建設(shè)規(guī)模論證的基礎(chǔ)和決定性因素。

（2）功能需求：在項目定位的基礎(chǔ)上，結(jié)合業(yè)務(wù)需求和工藝流程確定使用功能以及實現(xiàn)形式（自建或社會資源共享）等。

（3）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)：建筑面積指標(biāo)、裝修標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備設(shè)施配置要符合國家和當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)規(guī)定，不可擅自提高標(biāo)準(zhǔn)，不可盲目追求高大上。

（4）建設(shè)規(guī)模：根據(jù)相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計規(guī)范和行業(yè)規(guī)范，并結(jié)合項目實際業(yè)務(wù)發(fā)展需求和工藝流程，確定標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)規(guī)模。較為簡單的新建項目，可在標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)規(guī)模的基礎(chǔ)上，結(jié)合項目規(guī)劃條件、設(shè)計方案、基礎(chǔ)設(shè)施等約束條件確定本項目實際建設(shè)規(guī)模。如實際建設(shè)規(guī)模與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)規(guī)模之間有較大缺口，應(yīng)分析項目建設(shè)是否影響預(yù)期目標(biāo)實現(xiàn)，是否影響項目正常運營，是否在運營管理方面有一定保障措施。

（5）實施規(guī)劃：大型、復(fù)雜項目的建設(shè)規(guī)模論證應(yīng)研究合理、優(yōu)化的工程分期，明確近期規(guī)模和遠(yuǎn)期規(guī)模。改擴(kuò)建項目的建設(shè)規(guī)模論證應(yīng)在充分評估現(xiàn)有資源利用情況的基礎(chǔ)上，進(jìn)行資源整合，確定分期實施規(guī)劃，防止盲目重復(fù)建設(shè)和資源浪費。主要包括現(xiàn)狀利用規(guī)劃、擬建項目規(guī)模和遠(yuǎn)期建設(shè)規(guī)劃三部分內(nèi)容。

3．重視全生命周期分析

全生命周期成本分析覆蓋由前期決策到運營維護(hù)的各個階段，是對建設(shè)項目進(jìn)行系統(tǒng)性、定量化的研究方法。對于可行性研究報告而言，主要涉及建設(shè)方案、運營方案和財務(wù)方案章節(jié)，這三章相互影響、有機(jī)關(guān)聯(lián)，需要不斷優(yōu)化完善，才能在最低成本的基礎(chǔ)上實現(xiàn)項目價值最優(yōu)化。

（1）優(yōu)化建設(shè)方案。優(yōu)化建設(shè)方案包括三方面內(nèi)容：一是技術(shù)性比選，包括合理性、先進(jìn)性、適用性、可靠性等方面；二是經(jīng)濟(jì)性比選，運營方案和財務(wù)方案的分析結(jié)果將反饋到建設(shè)方案中，用于方案比選研究；三是可施工性比選，包括施工難度、原材料供應(yīng)、資源調(diào)度、工期計劃等方面。可行性研究階段可通過上述三方面比選優(yōu)化，選擇技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理、易于實施的建設(shè)方案。

（2）確定運營方案。運營是項目全生命周期中的核心階段，包括策劃、經(jīng)營、管理等一系列過程。可行性研究階段運營方案主要考慮如何對生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行規(guī)劃、組織和控制，包括運營主體、運營（管理）模式、人員配置方案、原輔材料供應(yīng)方案、投產(chǎn)及達(dá)產(chǎn)時間、成本及價格或收費標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。

（3）財務(wù)分析評價。在建設(shè)方案和運營方案的基礎(chǔ)上進(jìn)行財務(wù)分析，評價內(nèi)容應(yīng)根據(jù)項目的性質(zhì)和目標(biāo)確定。經(jīng)營性項目，分析項目的盈利能力、償債能力和財務(wù)生存能力，判斷項目的財務(wù)可接受性。沒有營業(yè)收入或有一定收入但不足以補(bǔ)償全部成本的非經(jīng)營性項目，主要考察項目財務(wù)生存能力；同時該類項目通常需要政府長期補(bǔ)貼才能維持運營，應(yīng)合理估算項目運營期各年所需的政府補(bǔ)貼數(shù)，并分析政府補(bǔ)貼的可能性與支付能力。營業(yè)收入在補(bǔ)償全部成本后尚有盈余的非經(jīng)營性項目，財務(wù)分析內(nèi)容與經(jīng)營性項目基本相同。

4．重視模塊化估算指標(biāo)體系

可行性研究階段要求構(gòu)建快速準(zhǔn)確的投資估算指標(biāo)體系，既便于投資決策，也便于進(jìn)行投資控制和限額設(shè)計。將“模塊化”引入投資估算指標(biāo)體系，既能保證同一類型、同一級別模塊指標(biāo)的可比性，又能更加真實的反映工程典型特征，有效提升指標(biāo)體系的完整性、準(zhǔn)確性和可比性。

（1）分解工程方案

構(gòu)建模塊化投資估算指標(biāo)體系的第一步是對工程方案進(jìn)行自上而下的逐層系統(tǒng)分解。模塊分解應(yīng)遵循以下原則：

第一，完整性，即模塊劃分應(yīng)相對獨立、邊界清晰，避免漏項和內(nèi)容重復(fù)；

第二，準(zhǔn)確性，即模塊劃分應(yīng)能準(zhǔn)確體現(xiàn)該類工程的典型特征，避免“失真”問題；

第三，可比性，即同類型項目分解后的模塊應(yīng)保持一致性，避免相同模塊內(nèi)容、邊界界定不一致。

以醫(yī)院建設(shè)項目為例，主體工程可分解為基礎(chǔ)工程、建筑工程、裝飾工程、給排水工程、消防工程、暖通空調(diào)工程、強(qiáng)電工程、弱電工程、蒸汽系統(tǒng)、燃?xì)庀到y(tǒng)、太陽能系統(tǒng)、電梯工程、醫(yī)療氣體系統(tǒng)、物流系統(tǒng)和標(biāo)識系統(tǒng)等模塊。

（2）確定模塊參數(shù)

模塊分解后，應(yīng)研究影響每個模塊投資估算指標(biāo)的主要參數(shù)。參數(shù)設(shè)定應(yīng)符合以下要求：

第一，針對性，即刻畫該模塊的主要技術(shù)參數(shù)，不宜過粗或過細(xì)，前者失去參考價值，后者降低實用性和可操作性。如建筑工程模塊的主要參數(shù)可設(shè)置為結(jié)構(gòu)類型、層數(shù)、層高、跨度、地震烈度等。

第二，易量化，即參數(shù)對模塊單位估算指標(biāo)的影響程度應(yīng)可以量化。

第三，分級別，即該參數(shù)對應(yīng)估算指標(biāo)可按建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)分等級設(shè)置，如高中低等。

（3）構(gòu)建指標(biāo)體系

搜集同類項目中已批復(fù)的可研估算、初設(shè)概算、竣工決算等資料，按照模塊化體系的劃分對投資數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計、梳理和分析，形成投資估算指標(biāo)體系。

隨著新標(biāo)準(zhǔn)新規(guī)范的實施、新技術(shù)新設(shè)備的應(yīng)用以及市場價格的變化，模塊化投資估算指標(biāo)體系應(yīng)不斷調(diào)整完善，形成動態(tài)管理，進(jìn)一步提升估算指標(biāo)的有效性、可靠性和實用性。

四、結(jié)論

本文從深化投資管理體制改革的視角，深度剖析了“總體建設(shè)規(guī)劃”“全生命周期分析”“項目支出績效評價”等對可行性研究工作的新要求，并針對目前基本公共服務(wù)項目可行性研究報告中存在的薄弱環(huán)節(jié)，從前期準(zhǔn)備和報告編制兩個階段提出了優(yōu)化路徑和要點解析。

基本公共服務(wù)項目可行性研究中還存在建設(shè)方案和地質(zhì)勘查的深度要求不明確，環(huán)保、節(jié)能和社會風(fēng)險分析章節(jié)與后期專項評價之間的內(nèi)容界定不清晰等問題，各地區(qū)各領(lǐng)域掌握尺度差異較大，在一定程度上造成投資控制難、優(yōu)化決策程序難、事中事后監(jiān)管難等問題，需要進(jìn)一步研討論證、制定標(biāo)準(zhǔn)，提升可行性研究工作的規(guī)范性、科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

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